• Главная
• Прочее
• 2007
• Июль
• 26
• Информация от 26.07.2007 г № Б/Н

Информация от 26.07.2007 г № Б/Н

Региональная антимонопольная политика в Костромской области 1992-2007 гг.

Введение
АНТИМОНОПОЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
КАК ВАЖНЕЙШАЯ ЧАСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОНКУРЕНТНОЙ ПОЛИТИКИ
Как известно, в рыночной экономике все предпринимательские структуры выступают одновременно в двух ипостасях - покупателей и продавцов. Но есть в рыночных отношениях один субъект, который только покупает, но ничего не продает. Говоря экономическим языком - это конечные покупатели, а на юридическом языке - потребители, граждане, приобретающие товары работы и услуги для своих личных, бытовых, семейных и иных нужд, не связанных с предпринимательством.
Объективная цель предпринимательства - удовлетворение потребностей покупателей. То есть: найти потребность, нужную покупателю; изготовить или исполнить эту потребность; сделать так, чтобы покупатель эту потребность купил к своему удовлетворению.
Отзываясь на спрос потребителей своим предложением, предприниматели определяют спрос на продукцию, в результате технологического передела которой, они смогут удовлетворить спрос конечных покупателей. И так по цепочке до добытчиков и переработчиков первичных сырьевых материалов. И с тех, кто стоит в этой цепочке последним, например, добывает руду, и начинается путь к удовлетворению, в конечном счете, потребностей людей. Этот путь охватывает все народное хозяйство, что и составляет экономику страны. Объективно экономика существует ради удовлетворения потребностей конечных покупателей, то есть потребителей. В рыночной экономике именно они определяют объем спроса, качество, обслуживания при потреблении.
Однако, это возможно только в том случае, если государство:
1) не мешает развиваться предпринимательству, не сдерживает его, не дискриминирует, не вмешивается в его деятельность;
2) устанавливает стимулирующие предпринимательство правила игры на рынке, безусловно, пресекает любые нарушения прав потребителей и прав добросовестных предпринимателей.
Права потребителей принадлежат нам с рождения, от природы, они неотъемлемы от нас. В силу статьи 2 Конституции Российской Федерации, задача государства создать условия для реализации этих прав. Важнейшим правом потребителей, в соответствии с принятой в 1985 г. Генеральной ассамблеи ООН резолюцией "Руководящие принципы ООН для защиты интересов потребителей", обязательной к исполнению всеми членами ООН, является право на выбор. На выбор качественных и безопасных товаров, работ и услуг различных изготовителей, продавцов и исполнителей. Право на выбор означает наличие широкого ассортимента близких по параметрам, качеству и цене взаимозаменяемых товаров многих конкурирующих на одном рынке хозяйствующих субъектов.
Такой выбор возможен только в условиях справедливой и добросовестной конкуренции законопослушных предпринимателей. Рыночная экономика и ее сердцевина - конкуренция, несмотря на безусловные преимущества перед централизованной экономикой, имеет ряд серьезных недостатков, ибо ничего совершенного в мире не бывает. Поэтому рыночная экономика нуждается в проведении относительно ее определенной государственной политики развития положительных тенденций и недопущения проявления негативных последствий осуществления этой политики.
Сердцем, движущим развитие рыночной экономики, является конкуренция. Ее наличие и расширение позволяют достигнуть ожидаемые положительные эффекты. Ее сокращение или устранение сводят на нет эти эффекты, а потому ставят задачу установления действенной системы надзора и контроля.
Для защиты потребителей от некачественных и опасных товаров, работ и услуг существует потребительское законодательство и специальные органы по защите прав потребителей. С 1992 года по март 2004 года центральным органом государственной власти Российской Федерации по защите прав потребителей был федеральный антимонопольный орган и его территориальные управления.
Для защиты от негативных проявлений в сфере конкуренции как конечных покупателей, то есть потребителей, так и производственных покупателей существует антимонопольное законодательство и специальные антимонопольные органы.
В 1990 году было принято решение о создании федерального органа - Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, разработавшим концепцию федеральной антимонопольной политики, на основе которой стало формироваться антимонопольное законодательство, а с октября 1991 г. начала формироваться сеть территориальных антимонопольных органов, создание которой в основном завершилось в апреле 1992 года. С этого времени стала осуществляться региональная антимонопольная политика как часть федеральной антимонопольной политики.
Глава 1.Проведение антимонопольной политики в Костромской области 1.1. создание и становление Костромского антимонопольного органа антимонопольные органы - новая структура в системе власти, первое в истории России ведомство чисто рыночной направленности - являются одним из важнейших инструментов реализации конкурентной политики государства. Они контролируют соблюдение новых федеральных рыночных законов, таких как Федеральный закон "О защите конкуренции" (до 2006 г. - закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", далее по тесту - закон "О конкуренции..." и Федеральный закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг"), с 1995 г. - Федеральные законы "О естественных монополиях" и "О рекламе", с 2006 года - Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для Государственных и муниципальных нужд". также антимонопольные органы контролируют соблюдение соответствующих норм включенных в законодательные акты, регулирующие отношения в электроэнергетике, связи, финансовой системе, коммунальном хозяйстве, строительстве, машиностроении, металлургии, торговли, в области использования земли, недр, Лесных и Водных ресурсов, животного мира, экологии.
До 2004 года антимонопольные органы также занимались вопросами поддержки новых экономических структур, затем предпринимательства и особенно эффективно контролировали соблюдение законодательства о защите прав потребителей, и вели широкую работу по консультированию потребителей и по организации потребительского образования, информирования и просвещения потребителей. С началом проведения административной реформы в марте 2004 г. эти функции переданы в другие федеральные органы.
Антимонопольные органы призваны пресекать монополистическую деятельность хозяйствующих субъектов, в том числе субъектов естественных монополий, пресекать сговоры в ущерб конкуренции, антиконкурентные действия органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, устранять административные барьеры на рынке.
Начался трудный и противоречивый процесс перехода экономики с административно-командных рельс на рыночные. Началась нелегкая борьба за возрождение предпринимательства и развитие конкуренции и впервые - за соблюдение прав потребителей. В этой борьбе были победы и поражения, удачи и промахи.
Костромское антимонопольное управление было образовано приказом Государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП России) 12 марта 1992 года вначале как территориальный орган ГКАП России, с 1997 года - Государственного антимонопольного комитета РФ (ГАК России), с 1998 года - Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России), с 2004 года по настоящее время - Федеральной антимонопольной службы России (ФАС России).
Начальником управления был назначен Павел Викторович Романец, бывший в то время предпринимателем. На эту должность он был выдвинут еще в ноябре 1991 года Костромским областным союзом предпринимателей, членом правления которого он был в то время, и Костромским общественным комитетом российских реформ, в котором он являлся одним из трех сопредседателей. Назначение Павла Викторовича стало возможным только после совместного обращения Костромского областного Союза предпринимателей, Костромского общественного комитета российских реформ и Костромского профессионального союза малого предпринимательства в Российский комитет по предпринимательству при Президенте РФ и поступления оттуда прямого указания руководству ГКАП России о рассмотрении кандидатуры Романца П.В. на должность начальника Костромского антимонопольного управления. После успешного прохождения тестирования и собеседований он был назначен на должность. Так Романец П.В. стал первым руководителем областного уровня и первым руководителем антимонопольного органа из числа нового слоя людей-предпринимателей.
Согласовано:
Заместитель главы администрации
Костромской области
____________________ П.А.КУСТОВ
"___" ____________ 1992 г.
Утверждаю:
Председатель Государственного
комитета Российской Федерации
по антимонопольной политике и
поддержке новых экономических
структур
____________ В.П.Черногородский
"___" ____________ 1992 г.
ПОЛОЖЕНИЕ О Костромском территориальном управлении Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (Костромском антимонопольном управлении) Настоящее положение определяет основные задачи, функции и полномочия Костромского территориального управления Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (Костромского антимонопольного управления) в соответствии с Законом Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках (в дальнейшем по тексту "Управление").
Раздел 1.Основные задачи и направления управления
1.Управление создается и действует в целях контроля за соблюдением хозяйствующими субъектами органами власти управления антимонопольного законодательства Российской Федерации разработки и реализации комплекса мер, направленных в условиях рыночных отношений на защиту интересов потребителей, ограничение монополистической деятельности, развитие хозяйственной инициативы, предпринимательства и конкуренции.
-"-
-"-
13.Управление является юридическим лицом, имеет свою гербовую печать, с полным наименованием управления, штампы, бланки, а также счет в банке.
14.Юридический адрес управления: г. Кострома, ул. Советская, 123.
Главным для того периода было создание работоспособного коллектива, изучение местных товарных рынков, наработка опыта осуществления антимонопольного контроля за деятельностью монополий и конкурентов, а также властей, реализация политики защиты прав потребителей.
Руководителю управления удалось подобрать в свою команду людей раскованно мыслящих, способных к восприятию рыночной идеологии. Это были Георгий Алексеевич Багров, Анатолий Алексеевич Абрамов, Сергей Борисович Шеремет, Надежда Владимировна Вдовичева, Августа Дмитриевна Андрук, и другие убежденные сторонники реформ, специалисты, у которых глубокие знания, организаторский талант сочетались с умением воспринимать новое, анализировать свои действия и находить верные решения. Большую работу особенно в первое время по организации деятельности и становлению управления вели Лучникова Татьяна Максимовна, Балакина Надежда Николаевна, Ремизов Евгений Павлович, Пичугина Татьяна Викторовна и другие.
Все вместе они во главе с руководителем управления принимали предпринимателей и потребителей, рассматривали дела, проводили проверки, читали лекции, давали консультации, интервью, участвовали в прямых передачах по радио и телевидению, учились сами и учили других. Другими словами, коллектив сразу показал, что он способен и хочет эффективно работать и решать самые сложные задачи.
А проблем было очень много. И практически все делалось впервые, все вопросы требовали быстрых и точных ответов. Ведь в стране шла реформа, шла ломка привычного старого и внедрение неизвестного нового.
Поэтому не всегда быстро, но рыночные реформы все же продвигались вперед и буквально на глазах изменяли нашу жизнь. Конечно, общество еще очень медленно избавлялось от прежних методов работы. Старые стереотипы, выработанные годами, оказались очень сильны. Не хватало и знаний, которые помогли бы выработать новую линию поведения в изменившейся экономической обстановке.
Однако стоит сказать, что с самого начала главной целью в деятельности управления были не санкции и наказания нарушивших антимонопольное законодательство хозяйствующих субъектов, а поиски эффективных решений устранения возникающих на рынке проблем, которые устраивали бы как производителей, так и потребителей. Сотрудники антимонопольного органа прекрасно понимали, что развитие предпринимательства и конкуренция на рынке товаров и услуг в огромной степени могут вытащить нашу страну из экономической пропасти.
Антимонопольные органы оказались надежным регулятором реформ. Хотя функции их росли год от года, сотрудники управления были целеустремленны и настойчивы в проведении конкурентной и потребительской политики, как основы для улучшения жизни людей.
И новое, хотя и с трудом, но пробивалось вперед. Лучше стала работать промышленность. Прилавки магазинов запестрели изобилием товаров. У людей появились возможности реализовать свои силы и способности в новых условиях рыночной экономики.
В этих ростках нового экономического уклада есть и вклад коллектива Костромского антимонопольного управления. Его специалисты немало поработали над реструктуризацией экономики и хозяйства области.
В ряде вопросов этот опыт стал уникальным для всей страны. Достаточно упомянуть хотя бы, как было проведено реформирование торговли или демонополизация фармацевтической отрасли, которое позволило насытить область лекарствами. Антимонопольное управление решило много проблем в жилищно-коммунальном хозяйстве, на рынка хлебобулочных изделий, по вопросам ветеринарной службы области, в строительстве, электрической и почтовой связи, потребительской кооперации, электроэнергетике, на транспорте, становлении малого предпринимательства, развитии средств массовой информации, в деле образования и просвещении потребителей и предпринимателей.
Многие костромичи до сих пор помнят, как оперативно и эффективно Костромское антимонопольное управление решило не простые вопросы об отмене региональной системы идентификации качества алкогольной продукции и контроля ее розничной реализации, об автомобильных аптечках, о парковке автомобилей в центре Костромы, проведении торгов среди хозяйствующих субъектов, о плате за проезд по мосту через реку Волгу, о выделении "Энергонадзора" из ДОАО "Костромаэнерго", о пресечении "веерных" отключений электроэнергии, о преобразованиях в автодорожном комплексе, о создании региональной энергетической комиссии на профессиональной основе, пресечение антиконкурентного сговора молокопроизводителей, противодействие попытке пиратского входа на рынок ОАО "Российские коммунальные системы", выигранные судебные процессы против РАО "ЕЭС", пресечение передела рынка на общественном транспорте, громкие дела по пресечению нарушений при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд и многое другое. Все эти и другие факты всегда широко обсуждаются в областной прессе, некоторые примеры из опыта работы Костромского управления рассматривались на заседаниях коллегии федерального антимонопольного органа и были рекомендованы к применению другими территориальными управлениями.
1.2.Общие результаты деятельности
За 15 лет деятельности проведения в жизнь региональной антимонопольной политики Костромским антимонопольным управлением осуществлено более 15,5 тысяч контрольно-надзорных действий (КНД), почти по 1000 за каждый год или по 4 каждый день. В принципе цифры впечатляют. Однако в разные годы и периоды количество КНД существенно различалось, что связано не только со становлением управления, неравномерностью нагрузки и численности, но и с изменением статуса и полномочий федерального антимонопольного органа (далее - ФАО). Для того чтобы можно было более полно, глубоко и на достаточно сравнимых основах проанализировать деятельность Костромского антимонопольного органа (КАО) за 15 лет его деятельности сравним ряд показателей по двум типам периодов:
- по трем пятилеткам деятельности КАО: за 1992-1996, 1997-2001, 2002-2006 гг., сравнивая показатели, как в относительных единицах, так и в общих абсолютных за каждый пятилетний период;
- по трем периодам деятельности ФАО: ГКАП России и ГАК России (1992-1997 гг.), МАП России (1998-2003 гг.), ФАС России (2004-2006 гг.).
Анализ показал, что количество осуществленных КНД действительно неравномерно распределялось по пятилеткам: максимальным оно было в 1997-2001 гг. По периодам ФАО больше всего осуществлено КНД, когда КАО работал под руководством МАП России. Чтобы понять причины такого разброса данных был проведен структурный анализ по пятилеткам, который показал, что в первую и вторую пятилетку основная масса КНД приходилась на защиту прав потребителей (68% и 62% соответственно). Причем объем деятельности КАО по защите прав потребителей (ЗПП) достиг такого уровня, что количество КНД по ЗПП за два первых года третьей пятилетки составили около 50% за весь пятилетний период.
Если не учитывать работу по ЗПП, то структура антимонопольной деятельности КАО по пятилеткам будет выглядеть следующим образом:

	1992-1996 гг.	1997-2001 гг.	2002-2006 гг.
Контроль антимонопольного законодательства (АМЗ)	31%	24%	27%
Контроль экономической концентрации	44%	29%	31%
Контроль за рекламой	3%	29%	35%
Рассмотрение нормативно- правовых актов (НПА)	21%	18%	7%

О том, какую долю в деятельности КАО имела работа по ЗПП, хорошо говорят ниже следующие диаграммы, из которых видно, что количество КНД по ЗПП неуклонно росло, за исключением двух спадов. Один - в связи с резким ростом дел по рекламе после принятия Закона "О рекламе", возложением на ФАО полномочий по частичному контролю за естественными монополиями, затянувшейся реорганизацией ГКАП в ГАК; второй - когда увеличилась работа по поддержке предпринимательства в связи с возложением на ФАО этой функции и длительной реорганизацией по преобразованию комитета в министерство. Объем работы по антимонопольному контролю неуклонно рос по 2001 год, после чего постоянно падает. Это связано с тем, что в последние годы дела по антимонопольному законодательству и рекламе усложняются, предприниматели стали более грамотными и более умело защищают свои интересы. Кроме того, в 2003 году произошла существенная реорганизация ФАО, на него возложили дополнительные функции по контролю за естественными монополиями, функции по размещению государственных и муниципальных заказов, значительно расширились функции за счет принятия более ста новых норм по Законам "О конкуренции", "О рекламе", "О недрах", Земельному кодексу, более глубоко и комплексно изучать состояние рынков по заданиям ФАС России.
Количество КНД по ЗПП и конкуренции
Таким образом, анализ показал, что работа по ЗПП в первые две пятилетки составляла две трети от всех КНД, достигнув к 2003 г. еще большей величины - 77%. Приблизительно такая же картина просматривалась и по другим территориальным управлениям ФАО: от половины до 80% количества КНД приходилось на работу по ЗПП. Эффективность этой работы, кстати, была на достаточно высоком уровне. Однако эта работа ослабляла качество антимонопольного контроля. Называясь антимонопольными органами, они в основном занимались защитой прав потребителей. Это и явилось одной из причин передачи этой функции в другой федеральный орган, чтобы сконцентрировать деятельность ФАО на антимонопольном контроле. При этом численность ФАО и его территориальных органов не была сокращена, а ФАС России был подчинен непосредственно Председателю Правительства РФ.
Анализируя антимонопольную деятельность КАО можно сказать, что доля контроля АМЗ и контроля за экономической концентрацией приблизительно была на одном уровне, тогда как количество КНД по контролю за рекламой постоянно увеличивалось и достигло одной трети, за счет противоположного сокращения объема работы по контролю нормативно-правовых актов.
Это объясняется следующими причинами:
- по мере развития предпринимательства увеличивался объем демонстрируемой рекламы, как следствие росло количество нарушений рекламного законодательства, что требовало адекватного ответа на этот вызов рынка;
- активные действия государства по регулированию рекламного рынка начались только в середине 1994 г., а Закон "О рекламе" вступил в действие лишь в августе 1995 г., после чего у антимонопольных органов появился инструмент в борьбе с ненадлежащей рекламой;
- контроль за нормативно-правовыми актами органов власти Костромской области и органов местного самоуправления вначале приходилось вести более часто, так как эти органы в своих действиях серьезно отставали от требований времени и в значительно большем объеме, чем в настоящее время, принимали антиконкурентные акты.
Вместе с тем, само по себе количество КНД говорит всего лишь об активности и объеме работы антимонопольного органа. Более важно знать, какое количество нарушений при этом выявляется и как они устраняются. По пятилеткам процент выявленных нарушений от всех КНД распределился следующим образом:
- 1992-1997 гг. - 57%,
- 1997-2001 гг. - 67%,
- 2002-2006 гг. - 55%,
- в среднем за 1992-2006 гг. - 59%.
Видно, что в третьей пятилетке только чуть больше половины усилий КАО завершаются выявлением нарушений, а за последние три года работы в составе ФАС России этот показатель упал до 32%. Дело в том, что связано с огромной работой по освоению более ста новых норм, практики по которым никогда в стране не было. А в целом получается, чтобы выявить десять нарушений, надо совершить почти в два раза больше контрольно-надзорных действий.
Количество выявленных нарушений также как и КНД, пришлось более всего на ЗПП (85%, 73%, 64% по пятилеткам соответственно, но в первые два года последней пятилетки - 76%). Без ЗПП выявление нарушений характеризуется следующим образом (в скобках - структура КНД без ЗПП):

	1992-1996 гг.	1997-2001 гг.	2002-2006 гг.
Контроль антимонопольного законодательства (АМЗ)	41% (31%)	30% (24%)	23% (27%)
Контроль экономической концентрации	16% (44%)	6% (29%)	8% (31%)
Контроль за рекламой	12% (3%)	52% (29%)	62% (35%)
Рассмотрение нормативно- правовых актов (НПА)	31% (21%)	12% (18%)	7% (7%)

Эти данные подтверждают ряд выводов, которые были высказаны выше по резкому росту работы по рекламе и наоборот сокращению дел по контролю НПА. Подтверждается также и вывод о том, что дела по контролю за соблюдением АМЗ усложняются, так как при относительно постоянной доле работы по этому направлению количество выявленных нарушений уменьшается.
Вместе с тем, несмотря на трудности с освоением и правоприменением новых норм постоянно меняющегося законодательства, потере управляемости при трех длительных реорганизациях и смене семи руководителей ФАО, уровень устранения выявляемых нарушений всегда был весьма высоким.
В основном уровень устранения выявляемых нарушений колеблется в пределе 90-96%. Исключением явился только серьезный спад 1999 года, причина которого не ясна, так как совокупный процент устранения выявленных нарушений по всем направлениям деятельности в отчетах ФАО не подсчитывался и, видимо, поэтому такой просчет в работе КАО оказался незамеченным. Это лишний раз свидетельствует о необходимости вести анализ не только по направлениям деятельности, но также сравнивать общие результаты с позиций, наиболее понятных обществу: сколько надо совершить действий, чтобы выявить нарушения, и каков уровень устранения этих нарушений.
Глава 2.Антимонопольный контроль 2.1. пресечение антиконкурентных действий
Исторически значимым для становления и развития рыночных отношений и конкуренции в России стал 1991 год, когда был принят первый на территории РФ антимонопольный Закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Это был и первый истинно рыночный закон, подтвердивший твердое намерение России идти по пути развития народного хозяйства на основе рыночной экономики.
Закон заложил правовые ориентиры для развития цивилизованных рыночных отношений и добросовестной конкуренции. В том числе определил организационные и правовые основы предупреждения и пресечения антиконкурентных действий. Установил обязательные в рыночных условиях правила поведения для органов власти, должностных лиц, хозяйствующих субъектов, монополий. Ввел контроль за соблюдением субъектами рыночных отношений установленных законом норм и правил, а также ответственность и санкции за несоблюдение требований закона.
В 1992-1993 гг. Костромской антимонопольный орган (КАО) был главным и единственным проводником государственной конкурентной политики на территории Костромской области. Позже к этой работе робко стали подключаться и другие органы власти, которые были обязаны заниматься созданием условий для развития конкуренции и предпринимательства. Этому надо было учиться, но не все спешили освоить новые методы управления. Поэтому длительное время КАО в одиночку занимался всем комплексом направлений деятельности по проведению в Костромской области государственной конкурентной политики, хотя обязано было осуществлять всего лишь часть этой политики - антимонопольную.
С момента своего создания КАО активно включился в новую, неизвестную для самого Российского государства, для субъектов рынка, да и антимонопольного управления деятельность. С первых шагов КАО заявил о себе реальными действиями, интересными громкими делами. Новый государственный орган сразу стал заметен и известен. В управление со своими проблемами стали обращаться и представители органов власти и предприниматели. Открытость, интерес к проблемам участников рынка, желание и стремление найти пути их решения, нацеленность на практические результаты, активность, ответственность были и остаются главными принципами коллектива управления по исполнению своих полномочий по развитию и защите конкуренции в регионе.
Одним из основных, наиболее важных и действенных направлений своей работы управление считало и считает работу с заявлениями, жалобами и обращениями граждан, хозяйствующих субъектов, органов власти, учреждений и организаций. За 15 лет управлением рассмотрено 712 обращений. На антиконкурентные действия органов власти и управления поступило 281 (39%) обращение, занимающих доминирующее положение хозяйствующих субъектов 353 (49%) обращения. Небольшое количество заявлений (12%) было на действия хозяйствующих субъектов-конкурентов квалифицируемые как недобросовестная конкуренция.
Цифры свидетельствуют о постоянном росте рассматриваемых управлением обращений. На начальном этапе деятельности антимонопольных органов в Костромское управление в год в среднем поступало 20-30 обращений. В период с 1998 по 2001 гг. в год управлением рассматривалось уже 50-60 обращений. В 2002-2006 гг. управлением в год рассматривалось в среднем по 80 обращений.
Даже в первые годы работы управления, на начальном этапе введения в действие Закона "О конкуренции...", когда еще мало кто из представителей власти и бизнеса даже в крупных городах был в полной мере информирован об этом законе, об антимонопольном органе его функциях и возможностях, в Костромской области уже знало достаточно большое число субъектов рыночных отношений. Знали об управлении благодаря реальным делам, конкретным результатам. В значительной мере этому, конечно же, способствовала правильно выбранная открытая, гласная, активная, наступательная позиция, работа со СМИ, органами власти, предпринимателями, населением. Важную роль сыграла также огромная и непрекращающаяся работа по разъяснению закона, полномочий и функций управления, участие в мероприятиях органов власти, предпринимателей по проблемам рынка, конкуренции, предпринимательства. В результате, уже в первые годы работы в управление поступало немало обращений по многочисленным проблемам, связанным с предпринимательской деятельностью и конкуренцией.
Рост обращений в последующие годы с одной стороны связан с развитием информационных систем, повышением уровня правовой грамотности в городах и районах Костромской области. С другой стороны, это и результат работы коллектива управления, его активность, профессионализм, ответственность за сферу своей деятельности. Благодаря внимательному, заинтересованному отношению к заявителям и их проблемам, своевременному и объективному рассмотрению обращений, реальной помощи в решении проблем и урегулировании конфликтов управлению стали доверять. Активная позиция управления, его профессиональные действия позволили добиться заслуженного авторитета и уважения.
По каждому обращению тщательно изучаются все необходимые документы и нормативно-правовые акты, регулирующие ту или иную сферу, проводится всесторонняя, обстоятельная и объективная проверка по каждому поступающему сигналу о нарушениях. В случае подтверждения указанных в обращениях фактов антиконкурентных действий принимаются меры антимонопольного воздействия. По результатам рассмотрения обращений возбуждаются дела, направляются письма, содержащие либо конкретные требования по устранению нарушений, либо предупреждения и рекомендации по прекращению незаконных действий или выдаются предписания. Нередко жалуются на действия, которые не регулируются антимонопольным законодательством, не входят в компетенцию управления. Несмотря на это, каждому заявителю, в обязательном порядке, в установленный законом срок направляется обстоятельный мотивированный ответ и рекомендации о дальнейших действиях по разрешению возникших проблем.
Из 712 обращений по 127 обращениям в связи с подтвердившимися фактами нарушений антимонопольного законодательства были возбуждены дела. По 295 обращениям вопросы решены управлением в пользу заявителей без возбуждения дел. Урегулирование конфликтов без возбуждения дел управление рассматривает как наиболее быстрый и эффективный путь в разрешении споров и конфликтов. Допроцедурное рассмотрение споров является основной формой урегулирования конфликтов в развитых странах, и Костромское антимонопольное управление взяло на вооружение такую практику. В результате эффективность воздействия управления при возникновении антиконкурентных действий увеличилась, авторитет управления растет. Конечно, когда мирное урегулирование не получается, управление принимает соответствующие меры по всей строгости закона.
Не просто проходил процесс осознания должностными лицами органов власти, руководителями организаций и предпринимателями своей обязанности по неукоснительному исполнению закона и требований антимонопольного управления. В начале введения Закона возникали сложности и по представлению антимонопольному органу нужных для объективной оценки ситуации сведений и документов. КАО в первые годы своей деятельности терпеливо разъясняло требования закона и приучало должностных лиц, предпринимателей к выполнению их обязанности по представлению информации. Когда разъяснения и убеждения не действовали, и соответствующие лица и организации не реагировали, применялись более жесткие меры. По фактам не предоставления информации возбуждались дела. Например:
- КАО в рамках установленных законом полномочий по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства при совершении коммерческими организациями сделок запросил у ОАО "Костромской мясокомбинат" ("КМ") необходимые для проверки документы. В установленный срок общество документы не представило. В отношении ОАО "КМ" было возбуждено дело за нарушение ст. 14 Закона "О конкуренции..." (теперь это ст. 25 Закона "О защите конкуренции"). Как только руководство предприятия получило определение о возбуждении дела, немедленно представило все затребованные документы.
- Управлением по жалобе предпринимателя проводилась проверка соблюдения антимонопольного законодательства администрацией Костромского района (АКР). Для проверки обоснованности жалобы управление в рамках предоставленных Законом полномочий потребовало от администрации района представить необходимую информацию и документы. В установленный управлением срок документы не были представлены. В отношении АКР было возбуждено дело, выдано предписание. Затребованные управлением документы и объяснения были представлены, виновные лица наказаны.
Возбуждение дел по нарушениям антимонопольного законодательства КАО считает особо важным направлением работы по пресечению антиконкурентных действий. Эффективность применения такой меры административного воздействия на нарушителей зависит от оперативной и качественной работы с документами, грамотной подготовки необходимой доказательной базы. Поэтому борьба с нарушителями закона путем возбуждения дел требует высокой профессиональной подготовки специалистов.
За 15 лет работы КАО было возбуждено 322 дела. Дела возбуждались по жалобам и обращениям, по материалам прокуратуры, а также по результатам проверок, проведенных управлением по своей инициативе. Из общего количества дел по жалобам и обращениям было возбуждено 127 дел (39%), по результатам собственных проверок 195 дел (61%). В отношении органов власти области и муниципальных образований управлением возбуждено 105 дел (33%), в отношении хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на тех или иных товарных рынках 217 дел (67%), в отношении субъектов естественных монополий 72 дела (33% от дел против хозяйствующих субъектов).
За прошедшие пятнадцать лет достаточно большая работа проведена управлением по предупреждению и пресечению нарушений антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами, в отношении которых действуют установленные законом о конкуренции запреты и ограничения. Практика работы управления показала, что нередки случаи, когда и хозяйствующие субъекты, и субъекты естественных монополий, а также просто конкуренты, преследуя свои интересы, прибегают к действиям, которые запрещены антимонопольным законодательством.
До настоящего времени отдельные предприятия и организации, пользуясь своим особым положением на том или ином рынке, все еще пытаются регулировать договорные отношения с потребителями с позиции силы, игнорируя цивилизованные, установленные Законом пути. Необоснованно отказывают в заключение договоров, навязывают потребителям услуг невыгодные для них условия договора, нарушают установленный нормативными актами порядок ценообразования.
- В КАО обратилась гражданка А., проживавшая в доме, расположенном на территории туристической базы "Сосновый бор" ("Турбаза") и отапливаемом от котельной этой турбазы. Администрация турбазы отказала заявителю в подписании договора теплоснабжения, мотивируя отказ малой мощностью и изношенностью оборудования, проектными техническими недоработками в системе отопления дома. Управлением было установлено, что Турбаза является филиалом АО "Костроматурист" ("КТ"). Котельная турбазы является единственным источником теплоснабжения для жилого дома и потому занимает доминирующее положение на рынке теплоснабжения. В силу статьи 5 Закона "О конкуренции..." (теперь это ст. 10 Закона "О защите конкуренции") "Турбазе" запрещены действия, ущемляющие интересы потребителей, в том числе запрещено отказывать потребителям в заключение договора теплоснабжения. В отношении теплоснабжающей организации было возбуждено дело и АО "КТ" было предписано заключить договор с жильцами расположенного на территории турбазы дома. Предписание было выполнено. Вмешательство управления помогло обеспечить нормальные условия проживания для жильцов этого дома.
- В управление обратилось ООО "Виса" с заявлением на МУП "Костроматеплоэнерго" ("КТЭ") о том, что теплоснабжающее предприятие навязывает потребителю невыгодные для него условия договора, требует оплату за теплоэнергию в количестве, которое не подтверждено расчетами. Управлением было проведено расследование. Было установлено, что требования теплоснабжающей организации по количеству подлежащей оплате теплоэнергии не подтверждены расчетами, являются необоснованными. "КТЭ" занимало доминирующее положение на рынке услуг теплоснабжения, поэтому на предприятие распространялись ограничения и запреты, предусмотренные антимонопольным законодательством, а именно, запрещены действия, ущемляющие интересы других предприятий, в том числе запрещено навязывать потребителям невыгодные для них условия договора. Было возбуждено дело. В ходе рассмотрения дела разногласия по договору теплоснабжения были урегулированы МУП "КТЭ" в добровольном порядке в пользу заявителя.
- Хозяйственное общество "Лесторг Понизовский" ("Лесторг") отказалось заключить договор теплоснабжения, мотивируя свое решение отсутствием средств на закупку топлива для котельной. Как показало расследование, хозяйственное общество занимает доминирующее положение на рынке услуг теплоснабжения, является единственным поставщиком этой услуги для жителей 23 квартирного дома работников этого общества. У предприятия имеется возможность поставки тепла потребителям. Отказ ХО "Лесторг" от заключения договора теплоснабжения был признан необоснованным. В отношении предприятия возбуждено дело по нарушению статьи 5 Закона о конкуренции, запрещающей занимающим доминирующее положение хозяйствующим субъектам отказывать потребителям в заключение договора. ХО "Лесторг" было выдано предписание о прекращении нарушения и заключении в кратчайшие сроки договоров с потребителями. Действиями КАО нарушение прекращено, договоры заключены, квартиры подключены к отоплению.
- В 1999 году ОАО "Костромская городская телефонная сеть" (КГТС) своим приказом ввела плату за доступ и использование телефонных линий при применении абонентами в качестве оконечных устройств модемов и факсов. Все это было подано под видом дополнительных услуг, оказываемых оператором связи, поскольку в соответствии с действующим законодательством тарифы на дополнительные услуги связи был вправе устанавливать сам оператор связи. На письменное предупреждение КАО о прекращении нарушения КГТС ответило отказом. Выданное комиссией КАО предписание КГТС попыталось обжаловать в судебных инстанциях, но, видя бесперспективность судебной тяжбы по причине признания правомерными действий КАО в двух судебных инстанциях, прекратило эти попытки и исполнило предписание.
- В КАО обратилась редакция газеты "Молодежная линия" ("МЛ"). Газета жаловалась на управление Федеральной почтовой связи (УФПС), которое с октября 1999 г. установило различные цены на услуги по распространению газет для разных СМИ города. Цены УФПС по распространению газеты "МЛ" на 20% выше цены распространении газеты "Северная правда", что создает дискриминационные условия для их газеты и ущемляет ее права. Изложенные в обращении редакции факты подтвердились. КАО квалифицировал действия УФПС как нарушение ст. 5 Закона "О конкуренции...", запрещающей хозяйствующим субъектам, занимающим доминирующее положение, включать в договор дискриминирующие условий, которые ставят контрагента в неравное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами. В отношении УФПС было возбуждено дело. УФПС признало и добровольно устранило нарушение. Нарушение антимонопольного законодательства было своевременно пресечено до проведения подписной компании. Установлена единая для всех СМИ города цена на услуги почтовой связи по их распространению, обеспечены равные права и возможности для всех участников работающих на этом рынке.
- В антимонопольное управление поступила информация Костромской области о неправомерных действиях ОАО "Галичский автокрановый завод" ("ГАКЗ"). Он являлся единственным поставщиком тепловой энергии для жилых домов, строительство которых осуществляет ОАО "ДСК". ОАО "ГАЗК", пользуясь своим положением, навязывал ОАО "ДСК" не относящиеся к предмету договора условия, требовал включения в договор теплоснабжения условия о передаче заводу двух квартир в строящемся доме в качестве компенсации затрат на модернизацию котельной. Было установлено, что ОАО "ГАЗК" занимал доминирующее положение на данном локальном рынке услуг теплоснабжения, поэтому, действия завода были признаны неправомерными. В отношении завода было возбуждено дело по нарушению ст. 5 Закона "О конкуренции...", устанавливающей для предприятий, занимающих доминирующее положение, запрет на действия, которые могут привести к ущемлению интересов других хозяйствующих субъектов. Данной статьей запрещается навязывание потребителям невыгодных для него или не относящихся к предмету договора условий договора. Было выдано предписание, нарушение антимонопольного законодательства было пресечено, предписание исполнено. Не выгодные и не относящиеся к договору теплоснабжения условия исключены из договора, который на устраивающих обе стороны условиях был после этого подписан.
- В КАО поступила коллективная жалоба предпринимателей работавших на мини рынке в микрорайоне Якиманиха. Как сообщали заявители, согласно постановлению администрация г. Костромы от 18.04.2000 N 1514 "Об упорядочении организации уличной торговли и мини-рынка в районе Якиманихи", администрация предоставила ООО "Констар" полномочия по организации уличной торговли в этом микрорайоне и сбору платы за торговые места. Эта организация установила свою плату за торговое место, значительно превышающую размер платы за торговые места, установленный администрацией города. Новый распорядитель рынка принуждал предпринимателей заключать договор на условиях установленной им платы за торговое место. Не согласным с размером платы предпринимателям высказывались угрозы о насильственном лишении их торговых мест. Расследование показало, что плата за торговое место, установленная ООО "Констар", превышала размер платы, установленный нормативным актом администрации города. Управление возбудило дело. Признан факт нарушения назначенным организатором рынка ст. 5 Закона "О конкуренции...", выразившийся в нарушении установленного нормативными актами порядка ценообразования. Выдано предписание. Управление потребовало от ООО "Констар" привести размер платы за торговое место в соответствие с размером, установленным нормативным актом администрации города. Самовольно установленная организатором рынка плата за торговое место была отменена.
- В управление поступила жалоба ООО "Фактор" на незаконные действия ОАО "Костромаэнерго" ("КЭ"), которая без объяснений и предупреждения прекратила подачу электроэнергии, предъявив при этом требование по оплате заявителем не потребленной им электроэнергии. В связи с отключением от энергоснабжения, ООО "Фактор" вынужден был прекратить работу, и понес убытки. Управление усмотрело в действиях ОАО "КЭ" нарушение ст. 5 Закона "О конкуренции...", запрещающей организациям, занимающим доминирующее положение, необоснованно прекращать подачу электроэнергии потребителям, а также навязывать им невыгодные условия договора, в том числе необоснованно требовать от потребителей передачи финансовых средств. КАО выдал ОАО "КЭ" предписание. Потребовал возобновить подачу электроэнергии заявителю, урегулировать спор по расчетам за электроэнергию в установленном законом порядке и возместить причиненные ООО "Фактор" убытки. ОАО "КЭ" возобновило подачу электроэнергии и возместило заявителю причиненные убытки.
- В самом начале 2001 года ДОАО "КЭ" попыталось внедрить в г. Костроме и области так называемую систему "веерных отключений" всех потребителей электроэнергии. При этом были отключены и те потребители электроэнергии, которые своевременно и в полном объеме производили оплату. Управление признало такие действия энергетиков противоправными, возбудив в отношении ДОАО "Костромаэнерго" дело и рассмотрев его в порядке особого производства (ускоренном порядке). Выданное по делу предписание было выполнено в установленные сроки, то есть "веерные отключения" электроэнергии были прекращены уже через трое суток.
- В КАО обратилось ООО "Волготрубопрофиль" ("ВТП") на действия ОАО "Костроматрубинвест" ("КТИ"), которое прекратило подачу электроэнергии и уведомило о прекращении с предприятием договорных отношений по энергоснабжению. КАО установил, что через присоединенные сети ОАО "КТИ" по договору подает электроэнергию на подстанцию ООО "ВТП", от которой кроме этого предприятия снабжаются электроэнергией объекты МУП "Коммунальщик" и пожарная часть. ОАО "КТИ" является единственной организацией, которая может предоставлять ООО "ВТП", МУП "Коммунальщик", пожарной части услуги по передаче электроэнергии и занимает доминирующее положение на данном локальном рынке. КАО расценил отказ ОАО "КТИ" от договора на передачу электроэнергии и прекращение ее подачи как злоупотребление доминирующим положением на рынке. В отношении ОАО "КТИ" было возбуждено дело по нарушению ст. 5 Закона "О конкуренции...", запрещающей действия хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение, которые ограничивают конкуренцию или ущемляют интересы других хозяйствующих субъектов, в том числе и необоснованный отказ от заключения договора с потребителями оказываемых им услуг. ОАО "КТИ" отозвало свое уведомление о расторжении договора по передаче электроэнергии до рассмотрения дела по существу.
- ОАО "Костромаэнерго" ("КЭ") уведомило ОАО "Мотордеталь" ("МД") о расторжении договора на оказание услуг по передаче электроэнергии с ФОРЭМ. ОАО "МД" посчитало такие действия энергоснабжающей организации антиконкурентными, ущемляющими интересы предприятия и обратилось за помощью в КАО. ОАО "КЭ" включено в соответствующие Реестры как хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение на рынке электроэнергии и являющийся субъектом естественной монополии. Своими действиями ОАО "КЭ" исключает возможность доступа ОАО "МД" к получению электроэнергии с оптового рынка, что запрещено ст. 5 Закона "О конкуренции...". КАО признало действия ОАО "КЭ", препятствующие доступу ОАО "МД" на оптовый рынок электроэнергии противозаконными и возбудило дело. ОАО "КЭ" было выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, отзыве уведомления о расторжении договора на передачу электроэнергии. ОАО "КЭ" сначала, не согласившись с решением управления, обжаловало предписание антимонопольного управления в арбитражном суде. Но затем, отозвало из суда свое исковое заявление, исполнило предписание, тем самым, выполнив требования КАО.
- В октябре 2005 г. управлением была проведена проверка соблюдения директором предприятия МП "Ритуальные услуги и спецобслуживание" ("РУСО") антимонопольного законодательства. При проверке установлено, что цены и тарифы на отдельную продукцию и услуги предприятия (въезд автотранспорта, рушник, регистрационный знак) установлены приказом директора предприятия самовольно без согласования с органом местного самоуправления. Директором предприятия нарушен установленный ст. 31 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядок регулирования цен и тарифов на продукцию (услуги) муниципальных предприятий. МП "РУСО", являясь единственным предприятием, оказывающим данные ритуальные услуги, занимало доминирующее положение на рынке таких услуг. В соответствии со ст. 5 Закона "О конкуренции..." такие предприятия ограничены в правах. Им, в частности, запрещено совершать действия, нарушающие установленный нормативными актами порядок ценообразования. В отношении МП "РУСО" было возбуждено дело по нарушению антимонопольного законодательства, было предписано прекратить нарушение антимонопольного законодательства в части нарушения установленного нормативными актами порядка ценообразования путем согласования цен и тарифов на все платные услуги с администрацией г. Костромы. Требования КАО выполнены, цены и тарифы на въезд автотранспорта, и дополнительные ритуальные услуги утверждены постановлением администрации г. Костромы (от 10.02.2006 N 265) в меньшем размере.
- В 2006 г. управление обнаружило, что цены (тарифы) на коммунальные услуги по выдаче технических условий на присоединение к водопроводным сетям, установке приборов учета, приемке и опломбированию приборов учета утверждены директором МУП "Костромагорводоканал" ("КВК") самовольно. В соответствии законодательными актами РФ, определение порядка установления цен и тарифов на услуги организаций коммунального комплекса, установления цен и тарифов на эти услуги является компетенцией муниципальной власти. Сами организации коммунального комплекса таких прав не имеют. Был установлен факт нарушения предприятием установленного нормативными актами порядка ценообразования. В отношении МУП "КВК" было возбуждено дело по ст. 5 Закона "О конкуренции...", выдано предписание. Незаконно установленные предприятием цены и тарифы отменены. В целях обеспечения установленного федеральными законами порядка ценообразования в коммунальной сфере материалы по данному делу были направлены главе города. Цены и тарифы на услуги организаций коммунального комплекса г. Костромы были утверждены в соответствии с требованиями федеральных законов и КАО постановлениями главы города.
Практика рассмотрения дел по ст. 5 Закона "О конкуренции..." (ныне ст. 10 Закона "О защите конкуренции") против хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке, показывает, что чаще всего нарушителями антимонопольного законодательства являются субъекты естественной монополии в области энергетики, связи и организации коммунального хозяйства.
Управлением выявлялись и случаи запрещенной Законом координации деятельности хозяйствующих субъектов объединениями и ассоциациями. Например:
- Управлением было выявлено, что Совет директоров "МАСП" принимает решения и дает предприятиям - членам ассоциации указания, которые ограничивают самостоятельность этих предприятий. Согласно протоколу от 3 июля 2000 г. "МАСП" потребовала от ЗАО "ЭКОХИММАШ" оплачивать услуги по контролю состояния воздушной среды в помещениях предприятия не аккредитованной лаборатории "МАСП", а также выполнить и согласовать со всеми инстанциями проект реконструкции механического цеха предприятия. КАО признал, что ассоциация неправомерно вмешивается в деятельность предприятия. Такие действия ассоциации были направлены на координацию предпринимательской деятельности предприятия, ущемляли интересы предприятия, что запрещено ст. 6 Закона "О конкуренции...". В отношении "МАСП" было возбуждено дело. Признан факт нарушения "МАСП" антимонопольного законодательства и ему было предписано прекратить нарушение антимонопольного законодательства - отменить незаконное решение Совета директоров. Благодаря вмешательству управления нарушение пресечено, незаконное решение Совета директоров "МАСП" было отменено.
За прошедшие 15 лет наибольшее количество дел за злоупотребление хозяйствующими субъектами своего доминирующего положения было возбуждено управлением по нарушениям в сфере электроэнергии (41%) и транспорта (23%).
Серьезными антиконкурентными действиями, приводящими к ущербу деловой репутации и к убыткам, является недобросовестная конкуренция. Особенность дел по нарушениям ст. 10 Закона "О конкуренции..." и ст. 15 Закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" (ныне обе эти статьи заменены ст. 14 Закона "О защите конкуренции") состоит в том, что чаще всего эти дела рассматриваются по заявлениям потерпевших конкурентов и редко по собственной инициативе КАО, разве что случайно при проведении проверок с другой целью. За время деятельности управление неоднократно возбуждало дела по недобросовестной конкуренции.
- В управление обратилось ОАО "Костромской комбинат молочных продуктов" ("КММП"), который жаловался на незаконное использование их товарного знака АО "Нерехтский молочный комбинат" ("НМК"). При проверке факты подтвердились, "НМК" использовал упаковки с изображением товарного знака "КММП", что запрещено ст. 10 Закона "О конкуренции...". В отношении "НМК" было возбуждено дело. Однако, до назначенной управлением даты рассмотрения дела "НМК" учел все замечания и претензии "КММП" и принял меры по их устранению. Проверка подтвердила выполнения требований Закона "О конкуренции...".
- В 2001 г. с жалобой на антиконкурентные действия филиала Российского страхового общества "РОСНО" (далее - "РОСНО") обратилось страховое ОАО "Росгосстрах-Кострома" ("РК"). Как сообщал заявитель, "РОСНО" распространяло несоответствующую действительности информацию о страховой деятельности ОАО "РК", распространяло листовки, обвиняющие конкурента ОАО "РК" в предоставлении недостоверной информации страхователям о действующем порядке страхования строений гражданами. Распространяемые "РОСНО" сведения являлись ложными, наносили существенный вред деловой репутации и были способны причинить убытки заявителю. Действия "РОСНО" были расценены КАО как недобросовестная конкуренция. В отношении "РОСНО" возбуждено дело по нарушению ст. 15 Закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", запрещающей финансовым организациям совершать действия, направленные на получение преимуществ при осуществлении деятельности, в том числе распространять ложные, неточные или искаженные сведения, способные причинить убытки другой финансовой организации либо нанести ущерб ее деловой репутации. В ходе рассмотрения дела стороны провели совместную встречу, пришли к согласию по урегулированию конфликта и недопущению подобных фактов в дальнейшей деятельности. Недобросовестная конкуренция со стороны "РОСНО" была прекращена.
- По заявлениям ряда газет в 2002 г. сведения о тиражах в выходных данных некоторых газет, их конкурентов, не соответствовали количеству, фактически отпечатанному издательско-полиграфическими предприятиями. Проведенной проверкой факты подтвердились. Было признано, что газеты, указывая недостоверные сведения о тиражах своих газет, тем самым распространяют ложные, неточные, искаженные сведения, способные причинить убытки другим газетам либо нанести ущерб деловой репутации другим газетам. Такие действия квалифицируются антимонопольным законодательством как недобросовестная конкуренция. В отношении трех костромских газет ("Молодежная линия", "МК в Костроме", "Костромской курьер") были возбуждены дела по нарушению ст. 10 Закона "О конкуренции...". Редакции указанных газет оперативно, в добровольном порядке устранили нарушения антимонопольного законодательства, приняли меры по предупреждению таких нарушений в последующей работе.
- Аналогичное дело было рассмотрено против двух газет также и в 2006 году ("Костромской край" и "Молодежная линия"). На этот раз виновные лица были оштрафованы.
- По обращению депутата Костромской областной Думы Галичева С.В. было выявлено, что МУ "Служба муниципального заказа по ЖКХ" ("СМЗ") г. Костромы заключила в 2006 г договор с ООО "Чистый город" ("ЧГ") по вывозу твердых бытовых отходов (ТБО) от муниципального жилищного фонда города. Ранее эти услуги оказывались РООИВ и ВК филиала "ЭКРОН-САХ" ("ЭКРОН"). Подписав договор с администрацией города на оказание услуг по вывозу ТБО, ООО "ЧГ" распространило среди предпринимателей письма, в которых предлагало им расторгнуть договор на вывоз ТБО с "ЭКРОН", поскольку, как указывалось в письме, "ЭКРОН" получает плату за услуги, которые она якобы не оказывает. Распространитель писем указывал также предпринимателям на несоблюдение по вине "ЭКРОН" санитарно-эпидемиологических норм и предупреждал о возможных проверках соблюдения предпринимателями санитарных норм управлением Роспотребнадзора по Костромской области. Управлением было установлено, что распространяемая ООО "ЧГ" информация о ненадлежащем исполнении организацией "ЭКРОН" договорных обязательств по вывозу ТБО является недостоверной, не имеет документального подтверждения. При этом Роспотребнадзор не давал ООО "ЧГ" права выступать и делать какие-либо предупреждения от его имени. Распространение таких сведений могло принести убытки "ЭКРОН" либо нанести ущерб его деловой репутации. Антимонопольное законодательство квалифицирует такие действия как недобросовестная конкуренция. Было возбуждено дело против ООО "Чистый город", которому было предписано прекратить антиконкурентные действия и отозвать направленные предпринимателям письма-уведомления. Все письма были незамедлительно отозваны нарушителем закона.
Следует отметить, что в последнее время, в связи с повышением правовой культуры, созданием на предприятиях юридических служб, укомплектованием их более квалифицированными специалистами, нарабатываемой предприятиями судебной практикой, договорные споры стали чаще разрешаться в судебном порядке. Предприниматели благодаря помощи антимонопольного управления стали смелее и увереннее самостоятельно отстаивать свои интересы в судах, а КАО по ходатайствам хозяйствующих субъектов стало чаще привлекаться судами для участия в таких судебных процессах.
На протяжении 15 лет менялся и характер нарушений. Становление антимонопольных органов проходило в условиях начала формирования в России рыночных отношений. Экономика страны было высоко монополизирована. Начинался процесс разгосударствления собственности. В первые годы своей деятельности и наше управление непосредственно участвовало в этих непростых процессах, активно проводило работу по демонополизации экономики Костромской области. Существовавшие в то время различные конторы, тресты, управления, объединения, естественные монополии не желали терять власть, расставаться с особым комфортным положением на рынке, поэтому всеми правдами и неправдами препятствовали выходу на рынок новым хозяйствующим субъектам - конкурентам, всячески тормозили и препятствовали процессам демонополизации.
На этом этапе антимонопольное управление эффективно использовало данные законом полномочия по принудительному разделению организаций. Характерными примерами практической реализации своих прав и полномочий по пресечению антиконкурентных действий являются проведенные Костромским управлением процедуры по принудительному разделению существовавших на тот период объединений многих отраслей, особенно знаменательны принудительные разделения монополистов на рынке хлебобулочных изделий, грузопассажирских перевозок, фармацевтических услуг и в электроэнергетике (о последних двух см. разделы 3.2 и 2.2). Благодаря своевременным и успешным действиям управления на этих рынках возникли новые хозяйствующие субъекты, появились возможности для здоровой конкуренции, улучшилось качество обслуживания населения. Костромская область стала одной из первых областей, на территории которой появились и до настоящего времени успешно функционируют рынок хлебобулочных изделий, услуг по пассажирским перевозкам, фармацевтических и других услуг,
За истекшие пятнадцать более всего дел возбуждалось по актам и действиям органов власти, которые ограничивали самостоятельность хозяйствующих субъектов, создавали дискриминационные условия для отдельных предпринимателей, необоснованно препятствовали осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, ставили в преимущественное положение отдельные хозяйствующие субъекты. Были также дела по фактам дачи указаний о приоритетном заключении договоров с указанными ими организациями. Эта работа управления имела своей целью пресечь любые акты и действия органов власти и управления, направленные на недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов. Наибольшее количество противоречащих антимонопольному законодательству актов принималось администрацией области и муниципальными образованиями в периоды местного нормотворческого бума в начале 90-х годов, а также при попытках урегулирования отношений, недостаточно четко урегулированных на федеральном уровне.
- При проверке фактов, изложенных в заявлении Совета предпринимателей г. Шарьи управлением было установлено, что в январе 1998 г. Дума г. Шарьи своим решением приняла новую редакцию Положения о сборе за право торговли, которым установлены различные размеры платы для Шарьинских и иногородних предпринимателей. Данный акт создал дискриминационные условия деятельности для отдельных предпринимателей, имел своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов иногородних предпринимателей. Принятие таких актов органами местного самоуправления было запрещено статьей 7 Закона "О конкуренции..." (теперь это ч. 1 ст. 15 Закона "О защите конкуренции") В отношении Думы г. Шарьи было возбуждено дело и выдано предписание о прекращении нарушения и приведении решения Думы в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства, которое было исполнено путем внесения Думой в Положение изменений и дополнений, обеспечивающих соблюдение требований антимонопольного законодательства и интересов всех предпринимателей, занимающихся торговой деятельностью.
- В управление обратилось ОАО "Русский хлеб" с жалобой на администрацию г. Костромы, которая постановлением от 19.02.2002 "О лимитах на водоснабжение и водоотведение" установило ОАО "Русский хлеб" лимиты на водоснабжение и водоотведение. Согласно заявлению, таких лимитов другим предприятиям хлебопечения администрация не установила. Изложенные в заявлении факты подтвердились. Принятое администрацией постановление создавало дискриминационные условия деятельности ОАО "Русский хлеб", ущемляло интересы предприятия и могло привести к ограничению конкуренции на рынке хлебопечения. Было возбуждено дело. Администрация признала нарушение и устранила его путем внесения соответствующих изменений в постановление.
- Областное управление "Костромаавтодор" дало указание дорожно-эксплуатационным предприятиям ДЭП-7, ДЭП-9, ДЭП-11, ДЭП-14, ДЭП-23, ДЭП-33, ДЭП-35 о запрещении приобретать щебеночную продукцию у ОАО "Курьяновский карьер", что ущемило его интересы и ограничило конкуренцию. В отношении "Костромаавтодор" было возбуждено дело по нарушению статьи 7 Закона "О конкуренции...", запрещающей организациям, наделенным функциями или правами органов власти, принимать акты или совершать действия, которые создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов и могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и ущемлению интересов хозяйствующих субъектов. ОГУ "Костромаавтодор" признало факт нарушения антимонопольного законодательства и направило вышеуказанным ДЭПам письма с отзывом своего указания о запрете покупки щебеночной продукции у ОАО "Курьяновский карьер".
- Администрация г. Костромы отказала предпринимателю Ершову в продлении ранее заключенного договора на пассажирские перевозки по маршруту N 50, в связи с проведением конкурса на этом маршруте. Данный маршрут коммерческий, разработан по инициативе предпринимателя, который работал на маршруте с 2000 года. За время работы перевозчик нарушений и замечаний не имел. Костромское антимонопольное управление признало действия администрации города в лице департамента транспорта неправомерными, квалифицировало их как необоснованное препятствие осуществлению деятельности, имевшее своим результатом ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов предпринимателя. В отношении администрации города было возбуждено дело по нарушению статьи 7 Закона "О конкуренции...". Управлением признан факт нарушения администрацией антимонопольного законодательства. Выдано предписание о прекращении нарушения. Предписание было обжаловано администрацией в арбитражном суде Костромской области, который своим решением признал его недействительным. Кассационная инстанция оставила решение суда первой инстанции без изменения. В то же время, исковое заявление об ущемлении своих интересов вследствие нарушения администрацией города антимонопольного законодательства по рекомендации управления было подано в арбитражный суд самим предпринимателем Е., По иску предпринимателя, арбитражным судом Костромской области действия администрации г. Костромы по конкурсному отбору на маршруте N N, проведению конкурса и итоги конкурса, признаны незаконными. Такая картина произошла еще по шести маршрутам. В связи с отсутствием единообразия в толковании и применении арбитражными судами норм права, на что указывает принятие судами различных инстанций и округов противоположных решений и постановлений по одним и тем же действиям администрации и по одним и тем же основаниям, управление обратилось в Высший арбитражный Суд РФ с заявлением о пересмотре постановления кассационной инстанции в порядке надзора, но получил отказ. Однако, несмотря на противоречивые решения судов, цель управления была достигнута. Решениями судов по искам самих предпринимателей, конкурсы были признаны незаконными. Предприниматели были восстановлены в своих правах. Эта ситуация говорит об имеющей еще место слабости правосудия и закона.
Нередко, в связи с плохим финансовым положением органы местного самоуправления, с целью пополнения своих бюджетов принимают нормативно-правовые акты, направленные на установление не предусмотренных действующим законодательством дополнительных налогов и сборов. Характерным является следующий пример.
- Администрацией г. Костромы в 1996 году был установлен сбор за проезд по автодорожному мосту через р. Волгу с приезжих владельцев транспортных средств. Это могло резко изменить конкурентную среду на рынках Костромской области, так мост в Костроме является единственной возможностью преодолеть волжскую водную преграду, что бы попасть на территорию области. Кроме того, приезжие предприниматели были бы поставлены в неравное положение с местными, это отразилось бы еще и на росте цен на товары, на снижение объемов поставок. Управлению пришлось опять прибегать к процедуре возбуждения дела и выдаче обязательного для исполнения предписания. В результате постановление, устанавливающее такой сбор, было отменено.
- Думой г. Костромы в ноябре 2004 г. было принято решение N 101 "О Методике расчета арендной платы за пользование муниципальным имуществом". Проверка управлением решения Думы показала, что принятый городской Думой акт содержит положения не соответствующие требованиями антимонопольного законодательства. Согласно утвержденной Думой методике при расчете арендной платы за пользование муниципальным имуществом для лиц, зарегистрированных вне территории г. Костромы установлены повышенные коэффициенты. Положения данной методики, создали дискриминационные условия деятельности иногородних предпринимателей и привели к ограничению, устранению, недопущению конкуренции и ущемлению интересов предпринимателей, что запрещено статьей 7 Закона "О конкуренции...". В отношении Думы г. Костромы было возбуждено дело, выдано предписание о прекращении нарушения, исключении из методики расчета арендной платы положений, устанавливающих повышенные коэффициенты для иногородних предпринимателей. На внеочередном заседании Думы г. Костромы было принято решение о внесении изменений в методику расчета арендной платы, положения, ущемляющие интересы иногородних предпринимателей из методики исключены. Предписание было исполнено.
Количество дел, рассматриваемых Костромским антимонопольным органом в сфере контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, никогда не было менее 50% от всех дел управления и доходило в отдельные годы до 70%. Это и все сказанное выше говорит, что в Костромской области основными сдерживающими конкуренцию факторами являются два: антиконкурентные действия властей и естественных монополий. Возможно, на этапе реформ и перехода от централизованной к рыночной экономике, это объективно и следовало ожидать, где будет проходить главная линия сопротивления рыночным реформам.
Поэтому одним из важных направлений деятельности антимонопольного управления является работа по предупреждению действий органов исполнительной власти области и местного самоуправления. В профилактических целях Костромское управление постоянно выступает в СМИ, встречается с руководителями администраций всех уровней, руководителями предприятий, предпринимателями и другими заинтересованными лицами с целью разъяснения конкурентного права, принимаемых изменений и новаций антимонопольного законодательства, а также решений различных проблем, входящих в компетенцию антимонопольных органов, инициирует и принимает активное участие во всех областных и городских мероприятиях. Более всего управление старается предупредить возможные нарушения на этапе разработки и принятии нормативно-правовых актов (НПА) органами власти.
За пятнадцать лет работы КАО согласовано более 1000 проектов постановлений администрации области и органов местного самоуправления. Следует отметить, что весьма незначительная их часть согласована без замечаний. Более 150 проектов нормативных правовых актов получили отрицательные заключения. В остальных случаях согласие дано лишь со второй и третьей попытки, только после учета всех замечаний управления. Есть примеры, когда по отдельным правовым актам органы власти так и не получили согласования антимонопольного органа. Таким образом, процедура предварительного согласования, позволяет значительную часть возможных нарушений антимонопольного законодательства устранить в процессе дачи заключений на проекты постановлений администрации Костромской области, областной Думы, органов местного самоуправления.
Управлением рассматривались также дела о невыполнении органами местного самоуправления требований антимонопольного законодательства по обязательному согласованию с антимонопольным органом решений, связанных с предоставлением льгот и преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам в тех или иных сферах, когда это является требованием закона.
- Собранием депутатов и администрацией Судиславского района освободили Судиславский филиал ОАО "Славнефть-Костроманефтепродукт" и ДЭП-8 от уплаты лицензионного сбора, ООО "Исаево" от уплаты пошлины за регистрацию, турбазу "Берендеевы поляны" от уплаты налога на имущество. Согласно ст. 7 Закона "О конкуренции..." (ст. 20 Закона "О защите конкуренции") проекты решений по вопросам предоставления льгот и преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам (теперь это называется "государственной и муниципальной помощью") подлежали обязательному согласованию с КАО, но согласованы не были. Было возбуждено дело, все вышеуказанные решения были отменены.
- Постановлением администрации Пыщугского района N 72 от 24.03.99 "О сохранности автомобильных дорог общего пользования в весенний период 1999 г." была предоставлена льгота по оплате пропусков для проезда транспортных средств муниципальным предприятиям, им была предоставлена 50% скидка по оплате пропусков. Постановление не было согласовано с КАО. Было возбуждено дело, постановление отменено.
В целях сохранения надлежащего контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в процессе нормотворческой деятельности органов власти, управление проводит регулярные плановые проверки принимаемых областной властью и муниципальными образованиями законов, постановлений на соответствие требованиям антимонопольного законодательства. В случаях несоответствия актов требованиям закона антимонопольное управление в рамках своих полномочий принимает в отношении органов власти соответствующие меры антимонопольного воздействия, включая и отмену не соответствующих закону отдельных положений или актов.
Большая работа проведена Костромским УФАС в части пресечения действий органов власти и управления по незаконному наделению хозяйствующих субъектов функциями и правами органов власти, иных наделенных функциями или правами органов власти органов и организаций, в том числе функциями и правами государственного надзора. За время работы управлением рассмотрено несколько таких дел примерно следующего типа:
- В 2006 г. при проведении очередной проверки соблюдения муниципальными образованиями земельного законодательства управлением было обнаружено, что комитет имущественных и земельных отношений администрации Кадыйского района оказывает гражданам и юридическим лицам платные услуги по проведению землеустроительные работ. Услуги оказываются по ценам, утвержденным собранием депутатов района. Действия районного комитета имущественных и земельных отношений были квалифицированы управлением как запрещенное статьей 7 Закона "О конкуренции..." незаконное совмещение органом местного самоуправления властных функций с функциями хозяйствующих субъектов. По данному факту было возбуждено дело. Главе Кадыйского района выдано предписание. Акты, наделявшие районный комитет имущественных и земельных отношений функциями хозяйствующих субъектов, были отменены.
Немалые усилия были приложены управлением для выявления и пресечения запрещенных законом соглашений и согласованных действий органов власти между собой, либо с хозяйствующими субъектами, которые были направлены и могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и ущемлению интересов хозяйствующих субъектов. Костромское управление неоднократно проверяло законность соглашений, заключенных органами власти между собой либо с хозяйствующими субъектами. Несмотря на сложность обнаружения доказательств таких соглашений, управлению все же удавалось выявлять факты заключения запрещенных антимонопольным законодательством соглашений.
Ниже публикуются статьи о двух уникальных делах Костромского антимонопольного управления по ст. 8 Закона "О конкуренции..." (ныне ст. 16 Закона "О защите конкуренции"):
- дело против незаконного соглашения между ОАО "Костромаэнерго" и "Главэнергонадзор" Минтопэнерго РФ, получившего название в прессе как "Дело о недосмотре при приватизации электроэнергетики";
- дело о незаконном соглашении между администрациями Костромской области, г. Костромы и г. Шарьи с ОАО РАО "ЕЭС России" по пиратскому вхождению на рынок жилищно-коммунальных услуг Костромской области ООО "Российские коммунальные системы", созданной незадолго до этого ОАО "РАО ЕЭС" и ОАО "Газпром", получившего название в прессе как "Дело о пиратском вхождении на рынок ЖКХ".
2.2.Дело против Госэнергонадзора России
В практике Костромского антимонопольного управления есть одно дело, которое повлияло на всю электроэнергетику России. Возбужденное в отношении энергоснабжающей организации оно повлекло не только расторжение на уровне энергетического министерства незаконных договоров, заключенных по всей стране, не только принудительное выделение из хозяйственного общества структуры, осуществляющей контрольно-надзорные функции в сфере энергетики, но и наведение порядка в осуществлении энергетического надзора в России, упущенного при ускоренной приватизации государственных предприятий в начале 90-х годов.
В 1995 году в Костромское антимонопольное управление начали поступать жалобы хозяйствующих субъектов на действия АО "Костромаэнерго". Заявители утверждали, что энергоснабжающая организация принуждает их заключать договоры энергоснабжения на условиях выгодных для нее и не выгодных для потребителей, что АО "Костромаэнерго" имеет возможность навязывать свои условия, так как имеет полномочия по выполнению надзорных функций.
Костромским антимонопольным органом было проведено расследование, в ходе которого установлено, что между управлением Главэнергонадзора Минтопэнерго России и АО "Костромаэнерго" в 1993 г. был заключен договор о взаимоотношениях, по которому осуществление надзорных функций в сфере энергетики на территории Костромской области было возложено на АО "Костромаэнерго". Последнее же в свою очередь, возложило эти обязанности на свое структурное подразделение - "Энергонадзор". Кроме надзорных функций АО "Костромаэнерго" возложило на "Энергонадзор" также обязанности по реализации электроэнергии и заключению договоров с потребителями. Имея полномочия по регулированию поставок электроэнергии и надзору в этой сфере, АО "Костромаэнерго", через свое структурное подразделение "Энергонадзор", получило возможность оказывать давление на потребителей при возникновении разногласий по договорам энергоснабжения.
Информация заявителей подтвердилась. Соглашение между государственной надзорной организаций (Главэнергонадзором России) и хозяйствующим субъектом (АО "Костромаэнерго") имело своим результатом ограничение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов и граждан. Также были получены доказательства злоупотребления энергоснабжающей организацией своими надзорными полномочиями при заключении договоров. Было также установлено, что в нарушение антимонопольного законодательства, законодательства в сфере электроэнергетики надзорные функции на территории Костромской области незаконно возложены Главэнергонадзором России на хозяйствующий субъект АО "Костромаэнерго". Таким образом, Главэнергонадзором России и АО "Костромаэнерго" были нарушены статьи 7 и 8 Закона "О конкуренции..." (теперь это ст. 15 и 16 Закона "О защите конкуренции"), содержащие запреты на соглашения федеральных органов исполнительной власти с хозяйствующими субъектами, которые имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов и граждан и наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами надзорных органов. Возбуждено дело по нарушению сразу двух статей Закона "О конкуренции...".
Акционерному обществу "Костромаэнерго" и Главэнергонадзору России были выданы предписания и предъявлены требования о прекращении нарушения антимонопольного законодательства. Также АО "Костромаэнерго" было предписано вывести надзорный орган из состава организации и передать его Главэнергонадзору России. Соответствующие письма и материалы дела были направлены управлением руководителю ГКАП РФ, в Минтопэнерго РФ и в Правительство РФ для принятия мер по решению проблемы в целом по России.
Во исполнение предписания орган энергонадзора был выведен из состава АО "Костромаэнерго", создан территориальный орган Главэнергонадзора РФ по Костромской области. Данное дело оказалось уникальным для всей страны. На основании исполненного предписания Костромского антимонопольного управления в августе 1996 г. было издано Постановление Правительства РФ "О внесении изменений и дополнений в Положение о государственном энергетическом надзоре в РФ". Которым были приняты меры по выделению из всех региональных энергетических АО подразделений, осуществлявших функции государственного энергетического надзора, которые по недосмотру администраций субъектов РФ и Правительства РФ вошли в эти АО при приватизации электроэнергетики в 1992-1993 гг.
2.3.Дело против РАО "ЕЭС России"
Целью реформирования жилищно-коммунального хозяйства любого субъекта РФ и муниципального образования согласно Концепции реформирования жилищно-коммунального хозяйства, является перевод жилищно-коммунального хозяйства на рыночные, социально ориентированные принципы функционирования для обеспечения населения условиями проживания, отвечающими стандартам качества при снижении издержек производителей услуг и тарифов. Важнейшим элементом реформы, исходя из принятой государством концепции, должны стать демонополизация, создание и развитие конкуренции в системе управления и обслуживания жилищной сферы за счет привлечения малых предприятий, формирование рынка услуг. Такой путь реформирования жилищной сферы помимо необходимости решения проблем социального аспекта является экономически необходимым для регионов и муниципальных образований. Несмотря на принимаемые государством меры, жилищно-коммунальная сфера, до настоящего времени, остается наиболее проблемной сферой Российской экономики. Огромные правовые, экономические, технические и социальные проблемы, накопившиеся в коммунальной сфере за многие десятилетия, серьезнейшим образом препятствуют проведению в стране планируемых государством позитивно направленных преобразований.
Для достижения целей реформирования жилищно-коммунальной сферы перед органами местного самоуправления поставлена задача: ускорить процесс разгосударствления организаций жилищно-коммунального хозяйства, обеспечить реальное равноправие хозяйствующих субъектов, ввести конкурсный отбор организаций, осуществляющих деятельность в жилищно-коммунальной сфере. В большинстве случаев региональные и муниципальные власти при решении поставленных перед ними задач по созданию рыночных условий в этой сфере, пытаются разными способами обойти определенные государственной программой реформирования жилищно-коммунального хозяйства пути и способы преобразований.
В 2003 году в центральных СМИ прошла информация о том, что РАО "ЕЭС России" (ЕЭС) предпринимает активные действия по созданию совместно с "Газпромом" компании "Российские коммунальные системы" ("РКС"). Подготовленный по инициативе РАО "ЕЭС" меморандум о создании компании "РКС" был подписан рядом руководителей крупнейших финансово-промышленных структур России. По заявлению автора проекта создание новой структуры призвано навести порядок в жилищно-коммунальном хозяйстве ряде крупных городов страны.
На момент предпринимаемых РАО "ЕЭС" попыток создания новой структуры в жилищно-коммунальной сфере, преобразования в этой сфере, ожидаемые федеральной властью и населением положительных результатов не принесли. Вопреки всем планам и прогнозам, система хозяйствования в этом секторе экономики продолжала оставаться неэффективной, рынок коммунальных услуг не появился, условия для здоровой конкуренции не были созданы, жилищный фонд продолжал ветшать, росла задолженность муниципальных бюджетов перед энерго-, газо-, теплоснабжающими организациями.
При таких обстоятельствах, предложение руководства РАО "ЕЭС" о создании новой компании для наведения порядка в жилищной сфере федеральной властью было встречено положительно и с энтузиазмом. РАО "ЕЭС" приступило к реализации своих планов. На первом этапе было заключено соответствующее соглашение о сотрудничестве с Госстроем России, а затем направлены предложения и заключены Соглашения о сотрудничестве в сфере предоставления коммунальных услуг с администрациями ряда более двадцати субъектов РФ.
В июне 2003 г. антимонопольному управлению стало известно, что РАО "ЕЭС" направило свои предложения о сотрудничестве в сфере предоставления коммунальных услуг в Костромской области в администрацию Костромской области и в администрации г. Костромы, г. Шарьи. РАО "ЕЭС" при активном участии ОАО "Костромаэнерго" ("КЭ") был подготовлен документ о сотрудничестве, и состоялось подписание соглашения между ними далее - Соглашение). Костромской антимонопольный орган (КАО) немедленно приступил к проверке достоверности этих сведений.
КАО уже работал над этим вопросом, когда получил поручение прокуратуры Костромской области о проведении проверки соблюдения РАО "ЕЭС", администрациями Костромской области, Костромы и Шарьи антимонопольного законодательства при подписании данного Соглашения.
Проверка показала, что предусмотренное Соглашением:
- создание на территории Костромской области дочернего общества ОАО "РКС" на базе имущественного комплекса города (пункт 2.1 соглашения),
- передача дочернему обществу ОАО "РКС" функций управления и эксплуатации от действующих коммунальных предприятий (пункт 3.1),
- принятие администрацией Костромской области нормативных документов по передаче дочернему обществу ОАО "РКС" функций коммунальных предприятий области,
- содействие в принятии Региональной комиссией по регулированию естественных монополий льготных тарифов на энергоресурсы (пункт 3.2),
- принятие администрациями г. Костромы и г. Шарьи нормативных документов по передаче дочернему обществу ОАО "РКС" функций коммунальных предприятий Костромы и Шарьи ОАО "Костромская теплоэнергетическая компания", МУП "Костроматеплосервис", МУП "Горэнергосервис", МУП "Теплосервис", МУП "Водоканал" (пункт 3.3),
- оказание ОАО "КЭ" помощи ОАО "РКС" в организации системы управления и функционирования жилищно-коммунальными предприятиями Костромской области (пункт 3.4),
- может привести к негативным последствиям на рынке коммунальных услуг, как для коммунальных предприятий, так и для потребителей коммунальных услуг городов Костромы и Шарьи.
Также было установлено, что Соглашение предусматривает ряд мер, которые могут привести к ограничению доступа на рынок коммунальных услуг городов Костромы, Шарьи и устранению с него хозяйствующих субъектов. Заключение таких соглашений органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления между собой либо между ними и хозяйствующими субъектами было запрещено статьей 8 Закона "О конкуренции...".
КАО в отношении РАО "ЕЭС", администраций Костромской области, Костромы и Шарьи, ОАО "КЭ" 25.06.2003 возбудил дело. Администрациям Костромской области, Костромы и Шарьи, ОАО "КЭ", РАО "ЕЭС" 24 июля 2003 г. было выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, привести нарушающие закон пункты Соглашения в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства. Предписано отказаться от этих пунктов, либо сторонам выйти из Соглашения.
Решение и предписание КАО были обжалованы РАО "ЕЭС", администрациями Костромской области, Костромы и Шарьи, ОАО "КЭ". Особую настойчивость и активность в отстаивании своих интересов по данному делу проявили не столько органы власти области и городов, сколько представители РАО "ЕЭС". По их инициативе решение и предписание КАО были обжалованы сначала в Министерстве РФ по антимонопольной политике (МАП России), которое признало эти акты законными и не нашло оснований для их отмены. Далее акты КАО были обжалованы в арбитражном суде Костромской области. А затем и акты КАО, и решение МАП России были обжалованы в арбитражном суде Москвы. На защиту корпоративных интересов РАО "ЕЭС" были брошены лучшие юристы РАО и московские адвокаты. При этом представители истцов неоднократно заявляли, что идеи их нанимателей поддержаны более чем в сорока регионах страны, что будущее за их идеей.
Возможно, идея была и неплоха. Антимонопольный орган не вправе ее оценивать. Он должен следить, чтобы любые преобразования в экономике не нарушали законы конкуренции и монополии, не ограничивали самостоятельность других хозяйствующих субъектов. И здесь позиция КАО оказалась убедительной, ибо даже самое прекрасное дело нельзя делать черными методами.
В результате после многих изнурительных заседаний суд первой инстанции 26 мая 2004 г. отказал РАО "ЕЭС" в удовлетворении требования о признании незаконными решения и предписания КАО. В июне 2004 г. Девятый арбитражный апелляционный суд Москвы оставил жалобу РАО "ЕЭС" об отмене решения суда первой инстанции без удовлетворения. В январе 2005 г. кассационная инстанция Федерального арбитражного суд Московского арбитражного округа поставила точку в этом длительном судебном деле. Решения судов первой и апелляционной инстанций были оставлены без изменения, кассационная жалоба РАО "ЕЭС" оставлена без удовлетворения.
В результате длительных судебных споров суды всех инстанций подтвердили законность решения и предписания Костромского антимонопольного управления. Благодаря усилиям и профессионализму специалистов КАО нарушающие закон действия органов власти области, Костромы и Шарьи, РАО "ЕЭС" в коммунальной сфере были пресечены. Предписание исполнено. Было подписано новое Соглашение, положения которого приведены в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства. Но в этом виде интерес к такому Соглашению у РАО "ЕЭС" и РАО "РКС" пропал, и Соглашение осталось не реализованным. Так удалось предотвратить пиратское вхождение крупнейшей энергетической монополии на рынок ЖКХ Костромской области. За этим делом с интересом наблюдали во многих субъектах РФ и уже после выигрыша дела в первой судебной инстанции в ряде регионов поняли скрытый замысел сценаристов от монополии и отказались от сотрудничества с ними. В настоящее время РАО "РКС" работает лишь в нескольких субъектах и с ограничениями.
2.4.Контроль за обеспечением равного доступа хозяйствующих субъектов к государственным и муниципальным ресурсам Федеральные органы власти, органы власти субъектов РФ, муниципальных образований как распорядители бюджетных средств являются постоянными участниками рыночных отношений. Органы власти всех уровней должны обеспечивать соблюдение конкуренции и равный доступ хозяйствующих субъектов к государственным и муниципальным ресурсам. На этой основе можно добиться постоянной экономии бюджетных средств и резкого снижения коррупционности при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. Только при условии осуществления этих закупок на основе состязательности, полной гласности и открытости всех действий властей и их структур и обязательного участия в этом процессе не чиновничества, а общественности можно добиться соблюдения конкуренции, равного доступа к государственным и муниципальным ресурсам, экономии бюджетных средств и снижения коррупции в этой сфере. Нарушение хотя бы одного из этих трех принципов в любом случае приведет к коррупции.
За такое размещение заказов Костромское антимонопольное управление начало бороться еще с 1996 года. Первым конкурс в области был проведен среди страховых компаний на право страхования междугородних маршрутных пассажирских автобусных перевозок. Управление, в рамках своих полномочий, задолго до принятия федеральных законов о размещении государственных и муниципальных заказов, на протяжении длительного времени, целенаправленно добивалось повсеместного конкурсного подхода при предоставлении хозяйствующим субъектам гарантий, кредитов, ссуд, переуступки прав или долгов, при привлечении их к выполнению работ, поставке товаров, оказанию услуг для нужд области и муниципальных образований. В рамках государственного антимонопольного контроля без наличия специального закона о закупках, который был принят только в 1999 г., КАО все больше и больше добивался проведения конкурсов, хотя власти откровенно этого не хотели. Например:
- В июле 1998 г. по заявлениям ООО "Хелена", ООО "Свирель", ООО "Антек", СП "Стокос" управление провело проверку правомерности актов администрации и Думы г. Костромы, регулирующих порядок организации работы платных автопарковок в г. Костроме. На соответствие антимонопольному законодательству проверялись решение Думы г. Костромы от 23.04.98 N 99 "Об установлении местного сбора за парковку автотранспорта на территории г. Костромы", постановление главы самоуправления г. Костромы от 08.07.98 N 2482 "О мерах по совершенствованию механизма организации муниципальных платных автопарковок в г. Костроме". Проверка показала, что постановлением администрации города в центральной части города была введена плата за парковку, плата за въезд и проезд по территории платной неохраняемой парковки, плата за проезд к предприятиям торговли и сферы услуг, находящимся в зоне платной парковки. В тоже время, этими актами от платы за парковку был освобожден автотранспорт, принадлежащий муниципальным предприятиям. Право на эксплуатацию автопарковки администрация предоставила ТОО "Марс" без проведения конкурса. Введением платы за парковку, проезд, въезд в центральной торговой части города, являющейся также зоной отдыха горожан и гостей, муниципальная власть ограничила доступ предпринимателям к рабочим местам и подвоз ими товаров, возможности предпринимателей по предоставлению, а граждан беспрепятственное получение разного рода товаров и услуг. Нарушены конституционные права на свободное перемещение товаров, работ, услуг и финансовых средств, необоснованно предоставлены льготы муниципальным предприятиям и ТОО "Марс", поставили их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам. Все это привело к ограничению конкуренции и ущемлению интересов хозяйствующих субъектов, что запрещено статьями 8, 74 Конституции РФ, статьей 7 Закона о конкуренции. По данному факту было возбуждено дело, главе самоуправления г. Костромы было выдано предписание о прекращении нарушения и приведении постановления в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства. Предписание было выполнено.
Начиналась эта работа с направления писем в администрацию области, руководителям департаментов и комитетов, главам местного самоуправления области с настоятельными рекомендациями и требованиями о необходимости размещения заказов для областных и муниципальных нужд на конкурсной основе. По настоянию управления в 1999 г. администрацией области в "Федеральную целевую программу социально-экономического развития Костромской области на период до 2005 г." был включен пункт, предусматривающий отбор исполнителей работ, услуг, поставщиков исключительно на конкурсной основе.
Благодаря настойчивым действиям, осуществленным управлением, к 2002 году у должностных лиц государственных и муниципальных органов власти области появилось понимание необходимости и полезности конкурсов. Были получены и определенные экономические результаты. В частности, торги на проектирование, строительство, ремонт и реконструкцию автомобильных дорог и искусственных сооружений, проведенные управлением "Костромаавтодор" в 2001 г., позволили снизить общий объем средств, выделенных на эти цели более чем на 5 млн. рублей (5% от годового объема вложенных средств). Конкурс по закупке лекарственных средств, проведенный областным фармкомитетом, позволил сэкономить 90 тыс. рублей или 30% от годового объема вложенных средств. При закупке на конкурсной основе медицинского оборудования (департамент здравоохранения области) удалось сэкономить 143 тыс. рублей. А в целом по области экономия бюджетных средств составила только в 2001 году более 80 млн. рублей. Однако так обстояло не везде.
- В апреле 2002 г. своим постановлением администрация Островского района выделила предпринимателю Кортоеву земельный участок на ул. Советской п. Островское и разрешила проектирования на этом участке мини-рынка без проведения конкурса или аукциона, чем создала предпринимателю благоприятствующие условия, поставила его в преимущественное положение по отношению к другим предпринимателям и тем самым нарушила статью 7 Закона "О конкуренции...". В отношении администрации района было возбуждено дело, администрация незамедлительно отменила постановление.
Из-за недостаточно полного использования органами власти возможностей конкурсного подхода, ожидаемые результаты не были достигнуты, не было и существенной экономии бюджетных средств. Анализ результатов проведенных в Костромской области конкурсов показал, что конкурсный метод распоряжения бюджетными средствами дает весьма ощутимую прямую их экономию, но возможности конкурсного размещения заказов в нашей области в полной мере не использовались.
По расчетам управления, повсеместное внедрение конкурсного подхода к распоряжению бюджетными средствами в области уже тогда позволило бы иметь практически бездефицитный бюджет. С октября 2002 года в Законе "О конкуренции..." появилась специальная статья, устанавливающая антимонопольные требования к проведению конкурсов. С этого момента контроль и наблюдение за проведением органами власти конкурсов осуществлялся управлением в рамках новых требований.
- Антимонопольное управление получило информацию о том, что администрация Судиславского района, являясь владельцем 12 автотранспортных средств, заключила договор обязательного страхования гражданской ответственности с одной страховой фирмой ООО "Росгосстрах-центр" без проведения открытого конкурса. Администрация объяснила свои действия требованиями ГИБДД и тем, что к ним не поступало никаких нормативных правовых актов, устанавливающих порядок проведения страхования. Управление усмотрело в действиях администрации района нарушение антимонопольного законодательства и возбудило дело. Комиссией управления был установлен факт нарушения администрацией Судиславского района ст. 12 Закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" (теперь это ст. 18 Закона "О защите конкуренции"), выразившийся в совершении действий, направленных на создание необоснованно благоприятных условий для одной страховой организации - ООО "Росгосстрах-центр", а также ст. 13 этого Закона (ныне тоже ст. 18 Закона "О защите конкуренции"), предусматривающей только конкурсный отбор страховой организации. Администрации Судиславского района было выдано предписание о прекращении нарушения. Предписано разработать и согласовать с антимонопольным управлением конкурсную документацию, провести открытый конкурс по выбору страховой организации для проведения ОСАГО. Предписание было исполнено в установленные правлением сроки.
- В связи с вышеизложенным фактом КАО была проведена проверка соблюдения антимонопольного законодательства при страховании автотранспортных средств во всех муниципальных образованиях Костромской области. По итогам проверки управлением были приняты предусмотренные законом меры по пресечению выявленных нарушений. Возбуждены дела в отношении администраций 28 городов и районов. Главам администраций этих муниципальных образований выданы предписания. Все предписания были исполнены. 27 дел рассматривались в порядке особого производства (ускоренное рассмотрение). Такие меры позволили управлению оперативно пресечь нарушения антимонопольного законодательства на рынке страховых услуг в Костромской области.
С 1 января 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов), призванный более эффективно урегулировать механизм осуществления государственного контроля за проведением конкурсов по государственным и муниципальным закупкам.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 20.02.2006 N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд" таким уполномоченным органом стала Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы.
Основными полномочиями, которые осуществляет антимонопольная служба в рамках осуществления контроля за проведением конкурсов, является проведение плановых и внеплановых проверок. В рамках своих полномочий Костромское управление проверяет соблюдение на территории области законодательства Российской Федерации о размещении заказов в части организации и порядка проведения конкурсов, устанавливает факты наличия или отсутствия совершения заказчиком, уполномоченным или специализированным органом, либо конкурсной комиссией действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения или преступления.
Костромское управление при осуществлении своих полномочий по контролю за соблюдением законодательства о закупках находится в постоянном контакте с правоохранительными органами и прокуратурой. При выявлении фактов совершения при проведении конкурсов действий, содержащих признаки преступлений, информация и материалы немедленно передаются управлением в эти органы. Управление с момента вступления в силу нового закона активно включилось в процесс государственного контроля за закупками. В 2006 году по контролю за размещением заказов управлением осуществлено более 190 контрольно-надзорных действий, в том числе рассмотрено 17 жалоб, из которых 11 признаны обоснованными и по ним приняты предусмотренные законом меры, в 6 случаях по причине необоснованности возвращены участникам размещения заказов. По 8 жалобам выданы предписания об устранении нарушений, по остальным жалобам, по которым выявленные нарушения оценивались как незначительные, были направлены предложения по их устранению.
Рассмотрено 21 обращение по согласованию возможности заключения государственного контракта с единственным поставщиком. В 5 случаях в таком согласовании отказано. Рассмотрено 10 уведомлений о размещении заказа у единственного поставщика. За 2006 г. по 66 обращениям даны консультации по применению тех или иных норм закона.
Наиболее важным способом выявления нарушений законодательства о закупках Костромское управление считает проведение проверок. В 2006 году проведено 46 проверок, из них 25 плановых и 21 внеплановая. По результатам этих проверок выдано 38 предложений по устранению выявленных нарушений законодательства о закупках. В целях оказания помощи по применению положений законодательства о закупках и предупреждения нарушений порядка организации и проведения конкурсов в Костромской области управлением в 2006 году было проведено 9 семинаров по разъяснениям положений законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов, прав и полномочий антимонопольной службы по контролю за соблюдением этого законодательства. В этих семинарах участвовало более 400 человек.
В связи с введением в действие с 2005 г. Земельного кодекса, а с 1 октября 2005 г. - проведения аукционов на выделение земли под комплексное строительство, на антимонопольное управление была возложена функция по антимонопольному контролю за распределением земельных участков.
В целом управлением за 2005-2006 гг. было проконтролировано 271 случай выделения земли. 243 случая выделения земельных участков было осуществлено для индивидуального жилищного строительства, из них в 47 случаях это было осуществлено с нарушением, то есть без объявления в средствах массовой информации. Так как правоприменительной компетенцией антимонопольные органы по таким нарушениям не были наделены, то КАО передавал все эти дела в прокуратуру, которая по всем ним принимала соответствующие меры прокурорского реагирования. По земельным участкам под комплексное строительство было проконтролировано 28 фактов выделения земли. Выявлено несколько нарушений. Например, довольно типичное:
- Управлением было выявлено, что администрацией г. Шарьи при выделении одной строительной организации - ООО "Стройком плюс" в аренду земельного участка для строительства двух 4-этажных жилых домов по ул. Вокзальной не был соблюден установленный земельным законодательством порядок выделения застройщикам участков для жилищного строительства. Земельный участок был предоставлен городской властью ООО "Стройком плюс" без проведения торгов и соблюдения предусмотренной законом обязанности публикации органом власти соответствующей информации в СМИ. Шарьинская администрация нарушила предусмотренную земельным законодательством процедуру выделения участка под жилищное строительство, создала льготные условия для одного застройщика, поставила его в преимущественное положение по сравнению с другими строительными организациями. Было возбуждено дело, главе города было предписано прекратить нарушение антимонопольного законодательства и отменить незаконное постановление. Предписание было выполнено, незаконное постановление главой г. Шарьи было отменено.
В 24 случаях участки были выделены без аукционов, но так как правоотношения по ним возникли до 1 октября 2005 года, оснований для привлечения к ответственности не имелось.
Глава 3.Контроль экономической концентрации 3.1. антимонопольный контроль сделок на рынках
Антимонопольное законодательство предусматривает проведение государственного контроля за экономической концентрацией в целях предотвращения отрицательных последствий для конкуренции на рынках. За 15-летнюю историю конкурентного права приоритеты государственного контроля за экономической концентрацией менялись в соответствии с процессами, происходящими в экономике страны от контроля за реорганизацией государственных и муниципальных предприятиями до ужесточения контроля за крупными интегрированными структурами монопольного характера, что отражалось в изменениях законодательства.
Контроль осуществлялся за следующими действиями и сделками: создание, реорганизация коммерческих и некоммерческих организаций, приобретение акций (долей), имущества и прав, позволяющих осуществлять функции исполнительного органа предприятия, а также контроль за участием физических лиц в исполнительных органах двух и более предприятий. Однако планка этого контроля неоднократно претерпела перемены, постепенно повышаясь, чем из под этого контроля выводилось все большее количество хозяйствующих субъектов и групп лиц.
Динамика количества сделок и действий, рассмотренных Костромским антимонопольным управлением за период с 1992 по 2006 г., представленная на диаграмме, обусловлена процессами, происходящими в экономике региона и приоритетами государственного контроля за этими процессами.
Рост количества сделок в 1993 году и затем последующий спад связан в основном с происходившим в тот период процессом приватизации государственных предприятий.
С 1996 года увеличивается количество обращений хозяйствующих субъектов за согласованием сделок и действий, подпадающих под антимонопольный контроль. В целом для перераспределения прав собственности характерны две тенденции: укрупнение пакетов акций (долей) собственников, контролирующих предприятия и активное участие иностранного капитала.
Спад в 2005-2006 гг. обусловлен изменением законодательства, с 2004 года под антимонопольных контроль подпадают сделки с активами крупных предприятий (групп лиц), сумма активов по балансу таких предприятий превышает 2 миллиона установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда. Этот процесс подтверждает структура (по видам) и количество сделок и действий, рассмотренных КАО за период с 1996 по 2006 г., представленная на диаграмме.
Наиболее активными процессами концентрации являются приобретение акций (долей) предприятий, а также участие физических лиц в исполнительных органах, советах директоров (наблюдательных советах) двух и более предприятий.
Всего за 15-летний период антимонопольным управлением рассмотрено более 1300 сделок, из которых 312 - это ходатайства о согласовании сделок, остальное уведомления о совершенных сделках, когда согласование не требуется. По 34 сделкам согласие не было дано, по 28 согласие дано с условием выполнения соответствующих требований антимонопольного органа.
Отраслевая структура сделок за последние десять лет поменялась очень резко. Если раньше доминирующими были межотраслевые сделки (56%), то сейчас они составляют всего лишь четверть от всех сделок, то есть тенденция направлена на увеличение внутриотраслевой экономической концентрации. Среди внутриотраслевых сделок ситуация также поменялась. Если в предыдущий период экономической концентрации более всего были подвержены лесная, деревообрабатывающая отрасли, легкая и пищевая промышленность, оборонно-промышленный комплекс, то в последние пять лет на первые места вышли строительный комплекс, торговля и общественное питание, потеснив лесную, деревообрабатывающую отрасли и пищевую промышленности.
Структура сделок по их типу представлена на следующей диаграмме. В относительном выражении почти на две трети усиление экономической концентрации происходит путем участия в исполнительных органах, советах директоров, назначения своих людей на должности единоличного руководящего органа, приобретения прав, позволяющих осуществлять функции исполнительного органа, а через приобретение акций и долей в уставных капиталах компаний постоянно держится в пределах 10-15% от всех сделок.
Осуществляя государственный контроль за экономической концентрацией при рассмотрении сделок, нередко КАО обнаруживал нарушения антимонопольного законодательства. В этом случае возбуждались дела по ст. 17 и 18 Закона "О конкуренции..." (теперь это ст. 27 и 28 соответственно Закона "О защите конкуренции"). Например:
- В 2004 году отдельные хозяйствующие субъекты за нарушение антимонопольного законодательства были привлечены к административной ответственности и оштрафованы. В частности, ООО "Фория-ОБф Форстменеджмент ГмбХ", в нарушение ст. 17 Закона "О конкуренции...", в установленный Законом срок не уведомило антимонопольный орган о создании коммерческой организации ООО "Фория ОБф-Кострома" и было оштрафовано на 50 тыс. рублей.
- ОАО "АУРАТ" привлекалось к административной ответственности за нарушение ст. 18 Закона "О конкуренции..." дважды за совершение сделок по приобретению долей в уставном капитале ООО НПО "Бор" и ООО "Синтез" без предварительного согласования с антимонопольным органом. За эти нарушения антимонопольным управлением на ОАО "АУРАТ" был наложен штраф в размере 100 тыс. рублей.
- ОАО "Костромской речной порт" был нарушен предусмотренный ст. 17 и 18 Закона "О конкуренции..." порядок предоставления уведомления и документов об избрании физических лиц в совет директоров. На предприятие был наложен штраф в размере 50 тыс. рублей. ОАО "Костромской речной порт" попыталось оспорить постановление антимонопольного управления в арбитражном суде. Однако две судебные инстанции признали действия антимонопольного управления законными. Несмотря на судебные решения, нарушитель затягивал уплату штрафа и оплатил его только после вмешательства службы судебных приставов, за что получил дополнительное наказание.
Всего выявлено 214 нарушений антимонопольного законодательства при осуществлении экономической концентрации. Несмотря на то, что потолок контроля все время повышается, количество выявленных нарушений в этой области возрастает. Так, в 1992-1996 гг. было выявлено 40 нарушений, в 1997-2001 гг. - 76, в 2002-2006 гг. - 98. В последнее время нарушение антимонопольного законодательства выявляется в каждой шестой рассматриваемой сделке.
3.2.Мониторинг состояния конкурентной среды на рынках
Изучение состояния конкурентной среды на различных рынках преследует как исследовательские, так и прикладные цели. Исследования осуществляются для того, чтобы понять развитие тенденция на соответствующих рынках и при обнаружении негативных тенденций или принимать меры в пределах своей компетенции, или информировать, либо давать предложения соответствующим властям. Часто такие исследования проводятся на уровне Федерального антимонопольного органа и выполняются территориальными антимонопольными органами по его заданиям. Прикладные цели изучения рынков связаны с необходимостью определения круга участников рынка, наличия хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение или долю на рынке более 35%, определения групп лиц и аффилированных лиц. Такая необходимость возникает при рассмотрении дел по признакам нарушений антимонопольного законодательства, а также при рассмотрении ходатайств и уведомлений по различным сделкам, подпадающим под контроль антимонопольного органа. Поэтому Костромское управление постоянно занимается изучением тех или иных рынков.
За 15 лет проведено 295 исследований рынков. Рассматривая отраслевую структуру товарных рынков, которые были проанализированы управлением за 15 лет, следует отметить, что в начале процесса становления антимонопольных органов анализировались именно те типы рынков, которые представляли собой ярко выраженные монопольные образования и где проявлялись существенные нарушения антимонопольного законодательства. К таким рынкам на том этапе были отнесены рынки фармацевтических услуг, рынок хлебобулочных изделий, где впервые была пресечена попытка сговора производителей хлеба, рынок нефти и нефтепродуктов, который находился в стадии приватизации и был привлекателен, так как с развитием рыночных отношений резко увеличился спрос на ГСМ со стороны субъектов иных рынков в связи с ростом объемов перевозок, а также рынок тепловой энергии.
Изучение рынка электроэнергии в тот период не требовалось, так как структура рынка была упрощенной. В каждой области существовало одно предприятие, которое отвечало за электроснабжение всех потребителей. Упор работы управления был сделан на приведение договорной системы в соответствие с антимонопольным законодательством. В настоящее время, когда рынок электроэнергии стал более сложным, выделились рынки производства, передачи и продажи электроэнергии, на этих рынках возникла возможность появления новых хозяйствующих субъектов, необходимо постоянное изучение этих рынков и защита конкуренции от "долгожителей" данного рынка, проверка уже существующих договорных отношений в новых условиях функционирования укрупненных структур (генерирующие компании, гарантирующие поставщики, сбытовые компании, сетевые компании).
В дальнейшем потребовался анализ рынка жилищно-коммунальных услуг в связи с начавшейся реализацией программ демонополизации этой отрасли. С этой целью управлением в период 1997-1998 гг. было проведено исследование рынка тепловой энергии в масштабах всей области, по каждому району и крупным населенным пунктам. Следует отметить, что анализ такого масштаба проводился впервые в рамках административных границ муниципальных образований того времени, опираясь на тот опыт, который был накоплен в управлении.
Так как антимонопольное законодательство не распространялось на финансовые рынки, изучение этих рынков началось с принятием Федерального Закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг". В настоящее время на постоянной основе два раза в год изучается рынок банковских услуг и лизинговых услуг. По рынку страховых услуг с достаточной степенью регулярности проводится анализ его сегментов, анализируются и иные рынки финансовых услуг.
С 1998 г. на антимонопольные органы была возложена функция контроля за рынком услуг телефонной электросвязи, которая была впоследствии передана Федеральной службе по тарифам. За этот период управление не только анализировало проводную электросвязь, но и по собственной инициативе в 2004 году с привлечением выпускников Костромского государственного технологического университета провело анализ развития рынка местной проводной и мобильной телефонной связи города Костромы, как возможно взаимозамещающих структур. Впервые была исследована товарная конкуренция на едином рынке услуг связи, как процесс взаимовлияния друг на друга конкуренции на рынке местной проводной связи и конкуренции на рынке мобильной связи, выявлена тенденция сближения этих двух рынков по содержанию услуг связи, по ценовому аспекту.
Анализ состояния конкурентной среды на рынке местной телефонной связи того периода показал, что по основным экономическим признакам данный рынок постепенно утрачивает признаки естественной монополии, поскольку предложение формируется уже шестью операторами связи (ранее услуги проводной связи оказывали три оператора). Усиление конкуренции на рынке мобильной связи повлекло за собой улучшение качества предоставляемых услуг всеми операторами связи, возросло количество дополнительных услуг связи. Дальнейшее развитие конкуренции на этих рынках приведет к максимально возможному удовлетворению спроса абонентов, к росту экономической эффективности деятельности всех компаний, что и наблюдается в настоящее время. Материалы данного исследования были запрошены для изучения в Министерство связи РФ и ФАС России.
В настоящее время задачи, которые решает управление, носят в меньшей степени региональный характер, а все больше выходят на федеральный уровень. Возросла работа по изучению рынков по заданию ФАС России, закрепляется и уточняется работа по проведению постоянных мониторингов (недельных, месячных, квартальных) товарных рынков, ведется 5 мониторингов на постоянной основе, контролируются товарные рынки в энергетике по разделению видов деятельности конкурентного и естественно-монополистического характера, более детально изучаются сферы традиционных рынков. Происходит заметное изменение в самом подходе к решению "старых" проблем. Так поддержка предпринимательства как функция была исключена из деятельности антимонопольного органа, но контроль за исполнением требований антимонопольного законодательства крупными предприятиями становится более жестким и таким образом осуществляется поддержка малого бизнеса. Таким образом, в настоящее время антимонопольные органы предоставляют свободу действий предпринимателям малого бизнеса на рынках, но ограждают их от давления со стороны крупного бизнеса.
В связи с принятием нового Закона "О защите конкуренции" большое значение приобретает работа по постоянному обновлению Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%, хотя эта работа никогда не прекращалась. С середины 2005 года начался процесс актуализации данных регионального раздела Реестра в части предприятий жилищно-коммунального хозяйства, связанный с реформированием этой сферы деятельности.
Общая динамика изучения рынков показывает неуклонный рост этого направления работы Костромского УФАС России. Так, за период 1992-1996 гг. в среднем изучено было 11 рынков в год, за 1997-2001 гг. уже 23 рынка, а за 2002-2006 гг. количество изученных рынков возросло до 35 в среднем за год, а максимальное число изученных рынков пришлось на 2005 г. - 43. Количество изучаемых рынков по периодам деятельности Федерального антимонопольного органа также показывает неуклонный рост.
Структура исследуемых рынков тоже менялась за прошедшее время. Так, если вначале больше всего наблюдений проводилось за состоянием рынков в сельскохозяйственном переделе, пищевой промышленности и строительстве, то в последнее время - почти половина приходится на рынки в жилищно-коммунальной сфере и четверть финансовые рынки, а строительный комплекс опустился на последнее место. Причины таких изменений кроются в тех структурных и институциональных изменениях, которые происходили в Костромской области за прошедшие 15 лет.
3.3.Демонополизация экономики Костромской области на примере фармацевтического рынка
В 1992-1993 гг. по программам приватизации было демонополизировано 18 крупных монополистических структур, осуществлявших свою деятельность еще в советский период на всей территории Костромской области. Эти структуры мешали развитию и вхождению на рынки новых предпринимательских организаций. Однако приватизация таких монополий не всегда давала эффект, так как возникали их наследники, которые держали в своих руках связи, информацию, да и просто были опытнее других. В результате стала возникать новая волна монополистических организаций. Необходимо было переходить от приватизационного наскока к планомерной работе по демонополизации экономики.
При активном участии управления в области были приняты две Программы демонополизации экономики и развития конкуренции, охватывающие период с 1993 года по 1997 год. В настоящее время реализуется Программа социально-экономического развития Костромской области, в которой отражены вопросы развития конкуренции и демонополизации.
Управлением реализованы мероприятия по демонополизации рынка хлебобулочных изделий, рынка фармацевтических услуг, рынка услуг по строительству, ремонту и обслуживанию автомобильных дорог, рынка грузовых и пассажирских автоперевозок и многих других рынков. Наиболее характерными из них, пожалуй, являются следующие четыре рынка.
В 1992 г. в области на рынке хлебобулочных изделий функционировало всего 3 хозяйствующих субъекта. Отсутствие конкуренции приводило к постоянному дефициту хлеба. Было проведено изучение рынка, выявлены его болевые точки и места демонополизационных приложений. Работа проводилась кропотливая, по широкому кругу проблем и уже в 1994 г. благодаря демонополизации и развитию конкуренции была снята проблема дефицита хлеба, его качества и ассортимента. В результате в области увеличилось количество хозяйствующих субъектов, занимающихся производством и реализацией хлебобулочных изделий, в настоящее время их уже более 160, в Костроме - более 20. Значительно расширился ассортимент реализуемых хлебобулочных изделий, сейчас он насчитывает более 40 видов изделий (для сравнения в 1992 г. - всего 4 вида). Итоги демонополизации рынка хлебобулочных изделий в Костромской области рассматривались в 1995 г. на коллегии Федерального антимонопольного органа и получили высокую оценку.
На рынке услуг по строительству, ремонту и обслуживанию автомобильных дорог объединение "Костромаавтодор" было преобразовано государственный орган - областное управление автомобильных дорог общего пользования "Костромаавтодор", а дорожно-эксплуатационные предприятия (ДЭП) были выведены из объединения и стали самостоятельными. В настоящее время на рынке услуг по строительству и ремонту дорог Костромской области работают 55 хозяйствующих субъектов. При этом 45 субъектов работают на рынке постоянно. Наиболее крупные из них занимают долю на рынке от 5 до 8 процентов, 23 хозяйствующих субъекта имеют долю менее 1 процента. Рынок является конкурентным и низко концентрированным. Услуги по строительству и ремонту дорог оказываются на конкурсной основе. Это все положительные результаты демонополизации. Однако на этом рынке имеют место экономические барьеры, то есть ограничения, связанные с недостаточным объемом финансирования из дорожных фондов и, следовательно, связанные с этим небольшие объемы работ. Это делает рынок пока недостаточно привлекательным для вхождения новых субъектов и, прежде всего, субъектов из других регионов. Таким образом, здесь итоги демонополизации мало значительны, поэтому сейчас рассматривается концепция дальнейшего реформирования данного сектора экономики области.
Демонополизация на рынке автомобильных грузопассажирских перевозок происходила как бы в два круга. Сначала все автотранспортные предприятия были выведены из объединения "Костромаавторанс", которое было ликвидировано. Но через некоторое время по инициативе бывшего руководства объединения "Костромаавторанс" Администрация области создала акционерное общество "Костромаавтотранс". В этом АО остались стали те же люди, что работали в бывшем объединении. Они неоднократно пытались вмешиваться в хозяйственную деятельность транспортных предприятий - своих акционеров, координировать их деятельность, что запрещено ст. 6 Закона "О конкуренции..." (ныне ст. 11 Закона "О защите конкуренции"). После невыполнения нескольких предписаний Костромского антимонопольного органа о прекращении попыток координации деятельности других хозяйствующих субъектов, было выдано предписание Администрации Костромской области, как главному акционеру, имевшему в АО более 75% акций, начать процедуру ликвидации АО "Костромаавтотранс", что и было исполнено.
Но самым интересным, многотрудным и уникальным стала демонополизация фармацевтического рынка Костромской области.
В соответствии с программой демонополизации экономики и развития конкуренции Костромской области специалистами Костромского антимонопольного управления совместно со студентами и преподавателями Костромского государственного технологического университета (КГТУ) был исследован рынок фармацевтических товаров Костромской области. В результате проведенного исследования было выявлено доминирующее положение на большинстве розничных фармацевтических рынках области ГП "Фармация" со средней долей 74,7%. В ходе исследования было также выявлено, что хозяйствующие субъекты при попытках входа на рынок фармацевтических услуг испытывали серьезные затруднения, связанные с лицензированием и аккредитацией.
Дело в том, что Постановление Главы администрации Костромской области N 375 от 21.09.1993 об утверждении лицензионной комиссии по проведению лицензирования фармацевтической деятельности, нарушало антимонопольное законодательство. Из 8 членов лицензионной комиссии 6 представляли ГП "Фармация", а в аккредитационной комиссии все 9 ее членов были из ГП "Фармация". Таким образом, получилось, что администрация Костромской области незаконно передала права лицензирования фармацевтической деятельности ГП "Фармация", в результате чего создались благоприятные условия для ГП "Фармация" и дискриминирующие для других хозяйствующих субъектов, действующих на рынке фармацевтических услуг. (ГП "Фармация" навязывала невыгодные условия договоров на поставки лекарств другим фармацевтическим предприятиям).
16 ноября 1993 г. комиссия антимонопольного органа приняла решение о принудительном разделении ГП "Фармация", установила в срок до 1 июля 1994 г. привести постановление администрации Костромской области N 375 в соответствии с требованиями ст. 7 Закона "О конкуренции...".
Эти был дан старт процессу демонополизации фармацевтического рынка Костромской области. Из ГП "Фармация" выделились в отдельные предприятия - областная аптечная база и аптеки, которые были переданы в муниципальную собственность и стали юридически самостоятельными предприятиями. Результат сказался быстро, особенно на изменении структуры рынка фармацевтических товаров - появились первые частные аптеки, которых к концу 1994 года стало уже около 20.
После демонополизации 1993 года фармацевтический рынок Костромской области стал развиваться ускоренными темпами, увеличивалось количество хозяйствующих субъектов, а, следовательно, и количество аптечных учреждений, увеличивался ассортимент аптек, возрастал розничный товарооборот, наблюдалось внедрение новых технологий в работу аптек, получила свое развитие и конкуренция на рынке фармацевтических товаров Костромской области.
Розничный рынок лекарственных средств Костромской области состоит из 24 локальных рынков, на которых уже в 1995 г. функционировало более 100 хозяйствующих субъектов, вместо 3-х в 1993 г. Наиболее крупный локальный рынок розничной реализации лекарственных средств, включающий г. Кострому и прилегающие районы, является конкурентным и низко концентрированным. В то же время в целом по области из 24 районов в 15 наблюдается высокий уровень концентрации и отсутствие развитой конкуренции в реализации лекарственных средств. В трех районах области обеспечением населения лекарственными средствами занимается всего по одному хозяйствующему субъекту (в 1995 г. - 22, в 2001 г. - 9), в 12 районах - по два хозяйствующих субъекта.
В последующие годы и до настоящего времени антиконкурентных административные барьеры не выявлялись. Все вопросы власти решали с учетом мнения и рекомендаций антимонопольного органа. В данном случае достижение подобных согласованных действий в конкурентной политике идет на пользу как обеим сторонам, и более всего потребителю, обеспечивая при этом развитие фармрынка в целом.
Каждый рынок, в том числе и рынок фармацевтических услуг, имеет свои специфические особенности. Однако общим для всех рынков являются такие составляющие, как спрос, предложение, рыночная цена, конкуренция. Несмотря на существенную специфику данного рынка лекарство это такой же товар, как и любой другой. Наметившееся в последние годы насыщение розничного сегмента фармацевтического рынка обостряет конкуренцию между частными и государственными аптечными учреждениями. Частные аптеки не могут рассчитывать на финансовую помощь государства и в сегодняшних рыночных условиях для поддержки нормальной рентабельности вынуждены постоянно повышать цены на лекарственные средства. В результате тенденция такова, что в среднем цены в частных аптеках заметно выше, чем в государственных и муниципальных. Государственные и муниципальные аптеки при поддержке бюджета обязаны нести социальную нагрузку - обеспечивать категории населения, имеющих право на льготы, содержать часто убыточные производственные отделы. Однако темпы роста цен на лекарства в Костромской области значительно ниже, чем в большинстве регионов страны. Этому способствует также то, что в Костромской области действует 8 оптовых структур, тогда как в большинстве субъектов РФ - 3-4, а в некоторых 1-2.
Важный вклад в грамотную антимонопольную политику на региональном уровне вносят исследования, регулярно проводимые специалистами Костромского антимонопольного управления совместно с департаментом здравоохранения области и Костромским государственным технологическим университетом. Исследования включают в себя также опросы руководителей аптечных учреждений и потребителей. Последние такие опросы потребительских мнений и мнений фармацевтов позволил сделать следующие выводы:
- получен значительный положительный результат от проведенной демонополизации фармацевтического рынка Костромской области;
- необходим постоянный мониторинг удовлетворенности потребителей работой фармацевтических организаций;
- без оценки потребительских предпочтений невозможна разработка мер, направленных на оптимизацию фармацевтической помощи населению и эффективное использование денежных ресурсов;
- предпочтения врачей и фармацевтов требуют более глубокого изучения и учета при реализации государственной социальной политики на рынке фармацевтических товаров и изделий медицинского назначения, так как их корпоративные действия порой серьезно влияют на структуру реализуемых лекарственных препаратов.
3.4.Работа по Реестру хозяйствующих субъектов, занимающих на рынке долю более 35%
Антимонопольный орган в соответствии со своими полномочиями ведет Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%. Целью создания такого Реестра является подготовка информационной базы данных о наиболее крупных субъектах рынка для осуществления государственного контроля за соблюдением ими антимонопольного законодательства. Кроме того лица, включенные в данный Реестр, наделены некоторыми обязанностями и несколько ограничены в своих действиях в соответствии с нормами антимонопольного законодательства.
Следует отметить, что указанному Реестру предшествовал подготовленный в 1992 году Государственный Реестр объединений и предприятий-монополистов. Он формировался на основе двух обязательных критериев - доминирующего положения хозяйствующего субъекта на товарном рынке и наличия у него нарушений антимонопольного законодательства. На начальном этапе деятельности антимонопольных органов применялось государственное регулирование цен на продукцию хозяйствующих субъектов, включенных в Реестр, путем установления предельных фиксированных цен, предельных коэффициентов цен, предельных уровней рентабельности и декларирования повышения свободных цен. Однако такое регулирование не оправдало себя. Оно побуждало предприятия искусственно завышать издержки, вело к сокращению налоговых поступлений. В итоге с 1994 г. государственное регулирование ценообразования на продукцию предприятий-монополистов было отменено.
19 февраля 1996 г. Постановлением Правительства РФ N 154 был утвержден Порядок формирования и ведения Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%, который действует и в настоящее время в редакции Постановления Правительства от 01.02.2005 N 49. Этот Порядок устанавливает правила формирования и ведения Реестра.
Включение в Реестр и исключение из него хозяйствующих субъектов осуществляются на основании решения Федеральной антимонопольной службы или ее территориального органа, если хозяйствующий субъект имеет долю более 35% на соответствующем товарном рынке. Решение это оформляется приказом руководителя антимонопольного органа. Таким образом, формирование Реестра осуществляется на основании единственного критерия - доли на соответствующем товарном рынке. Для оценки положения хозяйствующего субъекта и определения его доли на рынке соответствующего товара или услуги антимонопольным органом проводится анализ товарного рынка и оценка состояния конкурентной среды на этом рынке.
Включение в Реестр еще не означает, что предприятие является монополистом. Квалификация монопольного положения хозяйствующего субъекта строго регламентирована ст. 5 Федерального закона "О защите конкуренции" (до этого ст. 4 Закона "О конкуренции..."). Во избежание чрезмерной экономической концентрации при приобретении пакетов акций или имущества теми участниками сделок, которые включены в Реестр, за ними осуществляется государственный контроль на предмет соблюдения антимонопольного законодательства.
Приоритетным направлением при формировании Реестра в нашем регионе уже на протяжении ряда лет являются рынки жилищно-коммунальных услуг. В региональном разделе Реестра находятся организации жилищно-коммунального хозяйства, представляющие такие сферы как электроснабжение, газоснабжение, теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение. В настоящее время в Реестре находятся 76 предприятий, работающих на рынках услуг ЖКХ области, что составляет половину от общего числа организаций, включенных в Реестр. Всего по состоянию на 1 января 2007 г. в Реестре находятся 153 хозяйствующих субъекта. Состав Реестра по состоянию на начало 2007 г. характеризуется следующими данными:
- потребительские товары и пищевые продукты 9%
- товары производственно-технического назначения 3%
- услуги естественных монополий 11%
- услуги жилищно-коммунального хозяйства 50%
- другие услуги 27%.
В настоящее время в связи с принятием нового Закона "О защите конкуренции" большое значение приобретает работа по актуализации и обновлению Реестра хозяйствующих субъектов. С середины 2005 года в целях контроля за ситуацией на рынках услуг ЖКХ управлением проводится работа по анализу рынков услуг электроснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения в области и обновлению данных Реестра хозяйствующих субъектов. Управление считает необходимым и дальше продолжить эту работу.

• Главная
• Прочее
• 2007
• Июль
• 26
• Информация от 26.07.2007 г № Б/Н