Решение Костромского УФАС России от 20.04.2011 г № Б/Н

О нарушении антимонопольного законодательства

Резолютивная часть решения оглашена 19 апреля 2011 г.
Решение изготовлено в полном объеме 20 апреля 2011 г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее – Комиссия, Костромское УФАС России) в составе:
председатель Комиссии: <...>, заместитель руководителя Костромского УФАС России – начальник отдела контроля органов власти;
члены Комиссии:
<...>, старший государственный инспектор отдела контроля органов власти Костромского УФАС России;
<...>, старший государственный инспектор отдела контроля органов власти Костромского УФАС России
<...>, государственный инспектор отдела контроля органов власти Костромского УФАС России,
в присутствии:
от заявителя ООО «Фирма МОМ» - представитель <...> (по доверенности), представитель <...> (по доверенности);
от ответчика Думы города Костромы – консультант отдела юридической экспертизы и нормотворчества аппарата <...> (по доверенности);
от заинтересованного лица Администрации города Костромы – заместитель начальника административно-правового управления <...> (по доверенности),
рассмотрев дело № 04-16/935 по признакам нарушения Думой города Костромы (г. Кострома, ул. Советская, 1) части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции),
Установила:
В Костромское УФАС России поступило заявление ООО «Фирма МОМ» от 24.01.2011 № 9 о нарушении антимонопольного законодательства, а именно – об установлении в бюджете города Костромы на 2011 год субсидий юридическим лицам на организацию и содержание мест захоронения в размере 6000 тыс. рублей, в том числе:
- содержание кладбищ – 2500 тыс. рублей;
- содержание спецслужбы по перевозке трупов граждан, умерших в общественных местах города Костромы и безродных – 3500 тыс. рублей.
По мнению заявителя, выполнение работ по содержанию муниципальных кладбищ на территориях мест захоронений должны осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов), поскольку содержание кладбища в надлежащем санитарном состоянии входит в компетенцию органа местного самоуправления и является муниципальной нуждой. В связи с вышеизложенным, по мнению заявителя, органы местного самоуправления обязаны размещать заказы на предоставление услуг по содержанию мест захоронения на конкурсной основе, обеспечивая при этом соблюдение требований антимонопольного законодательства.
В соответствии с пунктом 9 Решения Думы города Костромы от 16.12.2010 № 53 «О бюджете города Костромы на 2011 год» (далее – Решение № 53) установлено, что в 2011 году из бюджета города Костромы на условиях и в порядке, установленных постановлениями Администрации города Костромы, предоставляются следующие субсидии:
- муниципальному унитарному предприятию города Костромы, осуществляющему содержание мест захоронения, находящихся в ведении органов местного самоуправления города Костромы, - в целях возмещения его затрат на содержание указанных мест захоронения (подпункт 5 пункта 9 Решения № 53);
- муниципальному унитарному предприятию города Костромы, исполняющему функции специализированной службы по вопросам похоронного дела и осуществляющему перевозку тел граждан, умерших в общественных местах города Костромы, супруг, близкие родственники и иные родственники которых не установлены, - в целях возмещения затрат, возникших в связи с осуществлением указанной деятельности (подпункт 6 пункта 9 Решения № 53).
В связи с усмотрением признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в действиях Думы города Костромы по установлению в подпункте 5 пункта 9 Решения № 53 положения о предоставлении субсидий муниципальному унитарному предприятию города Костромы, осуществляющему содержание мест захоронения, находящихся в ведении органов местного самоуправления города Костромы, Костромским УФАС России было возбуждено настоящее дело о нарушении антимонопольного законодательства.
В своих письменных пояснениях по делу Дума города Костромы с вменяемым нарушением антимонопольного законодательства не согласилась по следующим основаниям.
Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. В соответствии со статьей 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
В силу пункта 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. На основании части 2 статьи 18 Закона № 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.
Общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений устанавливает Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – БК РФ).
Статьей 69 БК РФ установлено, что к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг.
В соответствии со статьей 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.
Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг предоставляются из местного бюджета – в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации.
Нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг, должны определять:
1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;
2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;
3) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.
Правовой анализ федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что к компетенции Думы города Костромы отнесены полномочия по принятию решения о предоставлении в соответствии с законом (решением) о бюджете субсидий из бюджета города Костромы в зависимости и в пределах доходной части бюджета города Костромы и определению, в том числе, конкретных критериев отбора субъектов субсидирования для достижения целей по решению вопросов местного значения в соответствии с правовыми принципами бюджетного регулирования.
На основании пункта 3 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формированию и размещению муниципального заказа.
По мнению Думы города Костромы, процедура муниципального заказа установлена для случаев, когда осуществляется внешняя закупка товаров, работ, услуг для муниципальных нужд за счет средств местного бюджета. Если же для решения того или иного вопроса местного значения создано муниципальное предприятие или учреждение, на которое возложено осуществление соответствующей деятельности по заданию собственника, то нет оснований для размещения муниципального заказа на эти товары, работы, услуги.
Также Дума города Костромы считает, что перечень запретов на осуществление органами местного самоуправления действий (бездействия), приводящих к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, прямо поименованных в части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, является закрытым.
В связи с изложенным, Дума города Костромы считает, что при принятии Решения № 53 в части подпункта 5 пункта 9 ею не было допущено нарушения требований части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
В дополнение к указанным пояснениям Дума города Костромы пояснила, что понятие «вопрос местного значения» - содержание мест захоронения – вопрос непосредственного обеспечения жизнедеятельности муниципального образования, и понятие «муниципальные нужды», то есть потребности муниципального образования в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения, не являются равнозначными. Понятие «муниципальные нужды» является более узким понятием по сравнению с понятием «вопросы местного значения». Считает, что формулировка пункта 3 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ позволяет сделать вывод об альтернативности выбора способа решения вопросов местного значения, осуществляемого органами местного самоуправления самостоятельно по своему усмотрению. То есть, для решения конкретного вопроса местного значения органы местного самоуправления вправе либо создавать муниципальные предприятия и учреждения, либо осуществлять финансовое обеспечение муниципальных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, либо формировать и размещать муниципальный заказ.
Администрация города Костромы поддержала позицию Думы города Костромы и дополнительно пояснила, что в соответствии с Решением № 53 принято постановление Администрации города Костромы от 09.02.2011 № 189 «О внесении изменений в отдельные муниципальные правовые акты Главы города Костромы, устанавливающие порядок предоставления из бюджета города Костромы субсидий некоммерческим организациям, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям – производителям товаров, работ, услуг». По мнению Администрации города Костромы, размещение муниципальных заказов на оказание услуг по содержанию мест захоронений в соответствии с Законом о размещении заказов не требуется. Учитывая, что право органов местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов, предусматривающих предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, предусмотрено БК РФ, нарушение Закона о защите конкуренции со стороны Думы города Костромы не имело место.
Рассмотрев материалы дела, заслушав пояснения сторон, Комиссия установила следующее.
Согласно части 1 статьи 8 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
Статьей 34 Конституции РФ установлено, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). При этом перечень запрещенных действий (бездействия) не является исчерпывающим.
В частности, пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
В силу пункта 23 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. На основании части 2 статьи 18 Закона № 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.
Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формированию и размещению муниципального заказа.
Согласно пункту 1.1 постановления Администрации города Костромы от 14.07.2010 № 1310 «Об определении целей и видов деятельности, утверждении устава муниципального предприятия города Костромы «Ритуальные услуги и спецобслуживание» в новой редакции» одной из целей деятельности муниципального предприятия города Костромы «Ритуальные услуги и спецобслуживание» (далее – МП «РУС») является организация ритуальных услуг и содержание кладбищ на территории города Костромы. Аналогичные цели деятельности указаны в пункте 2.1.1 Устава МП «РУС». Согласно пункту 1.1 Устава, МП «РУС» является коммерческой организацией, не наделенной правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником.
В соответствии с пунктом 2.1 Порядка оказания ритуальных услуг и захоронения умерших граждан в города Костроме, утвержденного постановлением Администрации города Костромы от 15.09.2009 № 1666, места погребения являются собственностью муниципального образования город Кострома.
Местами погребения на территории города Костромы являются:
- общественное кладбище по улице Костромской;
- общественное кладбище по улице Галичской;
- общественное кладбище по улице Ярославской;
- общественное кладбище по улице Магистральной;
- вероисповедальное мусульманское кладбище по улице Нариманова.
К полномочиям Администрации города Костромы как исполнительного органа местного самоуправления относится решение вопросов местного значения, в том числе, осуществление функций собственника муниципального имущества, организация предоставления ритуальных услуг и содержание мест захоронения (пункты 3 и 23 части 1 статьи 10 Устава города Костромы).
Поскольку общественные кладбища являются собственностью города Костромы, а полномочия собственника муниципального имущества – функции Администрации города Костромы, то бремя содержания данного имущества лежит на Администрации города Костромы.
В силу пункта 2 статьи 18 Закона № 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.
Таким образом, все расходы, возникающие при организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения, финансируются только за счет средств местного бюджета.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что такого рода работы как содержание кладбищ не могут быть оказаны физическим или юридическим лицам, так как единственным субъектом потребления данных услуг является муниципальное образование в лице Администрации города Костромы.
В силу части 1 статьи 9 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). При этом указанный перечень мероприятий является исчерпывающим.
Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 004-93, утвержденный постановлением Госстандарта РФ от 06.08.1993 № 17, содержит код 9313 «Деятельность по организации похорон и связанные с этим ритуальные услуги», который включает такой вид деятельности как содержание могил и уход за ними.
Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 029-2001, утвержденный постановлением Госстандарта РФ от 06.11.2001 № 454-ст, содержит код 01.41.2 «Предоставление услуг по закладке, обработке и содержанию садов, парков и других зеленых насаждений», который включает такие виды деятельности как предоставление услуг по закладке и содержанию декоративных садов и парков отдыха и развлечений, зеленых насаждений на спортивных площадках, кладбищах.
Администрация города Костромы представила в материалы дела копию Плана работ МП «РУС» по текущему содержанию кладбищ на 2010 год, согласно которому указанные работы включают в себя очистку дорожек от снега, посыпку скользких мест песком, очистку территории кладбищ от слежавшегося мусора в весенне-осенний период, стрижку кустарников вдоль аллей и другие работы, связанные с благоустройством территорий муниципальных кладбищ. При этом указанная деятельность не входит в гарантированный перечень услуг по погребению.
Действующее законодательство каких-либо специальных требований к содержанию муниципальных кладбищ не содержит, равно как и требований к субъектам, которые должны его осуществлять.
При указанных обстоятельствах Комиссия приходит к выводу, что работы по содержанию муниципальных кладбищ – это конкурентные виды деятельности.
В соответствии с частью 2 статьи 3 Закона о размещении заказов, под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
Материалами дела установлено, что работы по содержанию общественных кладбищ на территории города Костромы осуществляются за счет бюджетных средств, выполнение данных работ является потребностью города Костромы, а также необходимо для решения вопросов местного значения и осуществления полномочий органов местного самоуправления. Следовательно, выполнение данных работ относится к муниципальной нужде.
Частями 1 и 2 статьи 10 Закона о размещении заказов предусмотрено, что во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов (в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме), за исключением случаев, предусмотренных Законом о размещении заказов.
Согласно пункту 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции, признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке
В результате действий Думы города Костромы по установлению в подпункте 5 пункта 9 Решения № 53 положения о предоставлении субсидий муниципальному унитарному предприятию города Костромы на возмещение затрат по содержанию мест захоронения, иные хозяйствующие субъекты (в том числе ООО «Фирма МОМ») не имеют возможности осуществлять указанную деятельность в условиях конкуренции в городе Костроме, в том числе, участвовать в размещении муниципального заказа.
Доводы Думы города Костромы об отсутствии оснований для размещения муниципального заказа в связи с созданием МП «РУС» для целей выполнения работ по содержанию кладбищ Комиссией отклоняются. Действительно, Законом № 131-ФЗ предусмотрена возможность создания муниципальных предприятий для решения вопросов местного значения. Вместе с тем, поскольку работы по содержанию мест захоронения на территории города Костромы являются конкурентным видом деятельности и относятся к муниципальной нужде (потребность города Костромы), отбор хозяйствующих субъектов для выполнения этих работ должен осуществляться в порядке, установленном Законом о размещении заказов, при этом муниципальное предприятие должно участвовать в данном отборе на равных условиях с иными хозяйствующими субъектами (в том числе ООО «Фирма МОМ»).
Ссылка Думы города Костромы на положения статьи 78 БК РФ, содержащей порядок предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг, Комиссией не принимается, поскольку в рассматриваемом случае правоотношения возникли по вопросу выполнения работ (по содержанию мест захоронения) для муниципальных нужд, что регулируется статьей 72 БК РФ.
На основании вышеизложенного Комиссия приходит к выводу о наличии нарушений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (в том числе пункта 2 части 1 указанной статьи) в действиях Думы города Костромы по установлению 16.12.2010 в подпункте 5 пункта 9 Решения № 53 положения о предоставлении муниципальному унитарному предприятию города Костромы субсидий в целях возмещения его затрат на содержание мест захоронения, свидетельствующего о перераспределении бюджетных средств, которое позволило передать МП «РУС» муниципальный заказ без соблюдения Закона о размещении заказов, что приводит к ограничению конкуренции на рынке выполнения работ по содержанию мест захоронения в городе Костроме.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 – 3 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия
Решила:
1.Признать нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (в том числе пункта 2 части 1 указанной статьи) действия Думы города Костромы по установлению 16.12.2010 в подпункте 5 пункта 9 Решения № 53 положения о предоставлении муниципальному унитарному предприятию города Костромы субсидий в целях возмещения его затрат на содержание мест захоронения, свидетельствующего о перераспределении бюджетных средств, которое позволило передать МП «РУС» муниципальный заказ без соблюдения Закона о размещении заказов, что приводит к ограничению конкуренции на рынке выполнения работ по содержанию мест захоронения в городе Костроме.
2.Выдать Думе города Костромы предписание об изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство.
3.Передать материалы дела должностному лицу Костромского УФАС России, уполномоченному возбуждать дела об административных правонарушениях, для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении, в связи с выявленным нарушением антимонопольного законодательства.
Председатель Комиссии
<...>
Члены Комиссии:
<...>
<...>
<...>

Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.

Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.