Решение Костромского УФАС России от 01.07.2011 г № Б/Н
В отношении Собрания депутатов Парфеньевского муниципального района КО и администрации Парфеньевского муниципального района КО
Резолютивная часть решения объявлена 28 июня 2011 г.
Полный текст решения изготовлен 1 июля 2011 г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
..., руководителя управления, председателя Комиссии,
..., главного государственного инспектора отдела контроля органов власти,
..., старшего государственного инспектора отдела контроля органов власти,
в отсутствии представителей:
Собрания депутатов Парфеньевского муниципального района (ходатайство от 28.06.2011 г. вх. № 2496);
администрации Парфеньевского муниципального района (ходатайство от 28.06.2011 г. вх. № 2497);
МУП «Коммунальщик» Парфеньевского муниципального района (ходатайство от 22.06.2011 г. вх. № 2463 от 27.06.2011 г.),
рассмотрев дело № 04-22/941 по признакам нарушения Собранием депутатов Парфеньевского муниципального района (ул. Маркова, 17, с. Парфеньево, Костромская область, 157270, ИНН 4423002920), администрацией Парфеньевского муниципального района (ул. Маркова, 17, с. Парфеньево, Костромская область, 157270, ИНН 4423000658) части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции),
Установила:
Управлением Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее – Костромское УФАС России) в марте 2011 г. по собственной инициативе были проверены нормативные правовые акты муниципального образования Парфеньевский муниципальный район, регулирующие сферу ритуальных услуг на территории муниципального района, на соответствие требованиям антимонопольного законодательства.
При проверке было установлено, что решением Совета депутатов Парфеньевского района от 04.10.2005 г. № 149 «О погребении умерших граждан, не работавших и не являющихся пенсионерами» было разрешено создание похоронной службы в районе при жилищно-коммунальном хозяйстве.
Согласно Уставу муниципального унитарного предприятия «Коммунальщик» Парфеньевского муниципального района (в редакции Постановления главы администрации Парфеньевского муниципального района от 07.07.2008 г. № 69) (далее Устав) Предприятие является коммерческой организацией, не наделенной правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником (п. 1.5), создано в целях улучшения работ, связанных с содержанием и обслуживанием муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, объектов внешнего благоустройства и извлечения прибыли от осуществления видов деятельности (п. 5.1). Для достижения целей, установленных в п.п. 5.1 и 5.2 настоящего Устава, Предприятие вправе осуществлять деятельность по организации похорон и предоставлении связанных с ними услуг (п. 5.3 Устава).
В соответствии с решением Совета депутатов Парфеньевского района от 26.03.2005 г. № 140 «О порядке устройства, содержания и эксплуатации общественного кладбища в с. Парфеньево», подписанным главой муниципального района, утвержден «Порядок устройства, содержания и эксплуатации общественного кладбища в селе Парфеньево» (далее – Порядок).
В соответствии с пунктом 1.3 настоящего Порядка деятельность по содержанию кладбища в с. Парфеньево возложена на МУП МО «Парфеньевский район» «Коммунальщик», созданное решением Совета депутатов Парфеньевского района от 03.09.2004 г. № 91 «О создании МУП МО «Парфеньевский район» «Коммунальщик».
В соответствии с настоящим Порядком и Уставом на МУП МО «Парфеньевский район» «Коммунальщик» возложены функции и полномочия органа местного самоуправления в сфере организации похоронного дела: содержание кладбища, отведение земельных участков под захоронения, контроль за соблюдением порядка захоронений, регистрация захоронений умерших в регистрационной книге, что не предусмотрено законодательством о местном самоуправлении, законодательством о погребении и похоронном деле, и запрещено частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Администрация Парфеньевского муниципального района (далее – администрация Парфеньевского МР) в своих объяснениях от 27.04.2011 г. № 942 пояснила, что решением Совета депутатов Парфеньевского района от 26.03.2005 г. № 140 утвержден «Порядок устройства, содержания и эксплуатации общественного кладбища в с. Парфеньево». Согласно п. 1.3 Порядка деятельность по содержанию кладбища в с. Парфеньево возложена на МУП МО «Парфеньевский район «Коммунальщик». Обязанности администрации МУП МО «Парфеньевский район «Коммунальщик» определены пунктом 3.4.1 Порядка. Порядок разработан на основании Федерального закона от 12.01.1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле». Положения Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» не были учтены, поскольку решение Совета депутатов Парфеньевского района было принято в марте 2005 года, до вступления в действие Закона о защите конкуренции.
В ходатайстве от 28.06.2011 г. № 1390 администрация Парфеньевского МР заявила о признании факта нарушения требований антимонопольного законодательства в части организации похоронного дела на территории Парфеньевского муниципального района, готовности принятия мер по устранению выявленных антимонопольным органом нарушений в срок до 15 сентября 2011 года, а заявлена посьба о рассмотрении дела в отсутствии своего представителя.
Представитель администрации Парфеньевского МР на рассмотрении дела 12.05.2011 г. пояснил, что требования Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» не были учтены, поскольку решение Совета депутатов Парфеньевского района было принято в 2005 году.
Собрание депутатов Парфеньевского муниципального района 28.06.2011 г. представило ходатайство по делу № 04-22/941 (исх. № 22 от 28.06.2011 г.), согласно которому признан факт нарушения антимонопольного законодательства в части организации похоронного дела на территории Парфеньевского МР, заявлена готовность устранения нарушения антимонопольного законодательства путем приведения решения Совета депутатов Парфеньевского района от 26.08.2005 г. № 140 в соответствие с действующим законодательством в срок до 15.09.2011 г., изложена просьба о рассмотрении дела в отсутствии представителя Собрания депутатов Парфеньевского муниципального района.
МУП «Коммунальщик» «Парфеньевского муниципального района (далее – МУП «Коммунальщик») в объяснениях от 27.04.2011 г. № 66 пояснило, что выполняет функции по содержанию кладбища в соответствии с «Порядком устройства, содержания и эксплуатации общественного кладбища в с. Парфеньево», утвержденным решением Совета депутатов Парфеньевского района от 26.03.2005 г. № 140. Предприятием заявлено ходатайство о рассмотрении дела по существу без участия его представителя (вх. № 2463 от 27.06.2011 г.).
Рассмотрев и исследовав имеющиеся в деле материалы, заслушав пояснения и доводы Собрания депутатов Парфеньевского муниципального района, администрации Парфеньевского муниципального района, МУП «Коммунальщик» «Парфеньевского муниципального района, изучив действующее законодательство, Комиссия установила следующее.
В соответствии с решением Совета депутатов Парфеньевского района от 03.09.2004 г. № 91 «О создании МУП МО «Парфеньевский район» «Коммунальщик» было создано муниципальное унитарное предприятие муниципального образования «Парфеньевский район» «Коммунальщик».
Постановлением главы администрации Парфеньевского муниципального района (в редакции от 07.07.2008 г. № 69) утвержден Устав муниципального унитарного предприятия «Коммунальщик» Парфеньевского муниципального района (далее – МУП «Коммунальщик» Папфеньевского МР) (далее Устав).
Решением Совета депутатов Парфеньевского района от 04.10.2005 г. № 149 «О погребении умерших граждан, не работавших и не являющихся пенсионерами» разрешено создание похоронной службы в районе при жилищно-коммунальном хозяйстве. Погребение умерших граждан, не имевших родственников, не работавших и не являющихся пенсионерами, поручено МУП МО «Парфеньевский район» «Коммунальщик».
Решением Совета депутатов Парфеньевского района от 26.03.2005 г. № 140 «О порядке устройства, содержания и эксплуатации общественного кладбища в с. Парфеньево», подписанным главой муниципального района, утвержден «Порядок устройства, содержания и эксплуатации общественного кладбища в селе Парфеньево» (далее – Порядок).
В соответствии с настоящим Порядком на МУП МО «Парфеньевский район» «Коммунальщик» возложена деятельность по содержанию кладбища в с. Парфеньево (п. 1.3). В соответствии с положениями Порядка, предприятию предоставлено право на осуществление функций по отведению земельных участков под захоронения, контролю за соблюдением порядка захоронений, регистрации захоронений умерших в регистрационной книге.
МУП «Коммунальщик» Папфеньевского МР является коммерческой организацией, не наделенной правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником (п. 1.5 Устава), создано в целях улучшения работ, связанных с содержанием и обслуживанием муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, объектов внешнего благоустройства и извлечения прибыли от осуществления видов деятельности (п. 5.1 Устава).
Для достижения целей, установленных пунктами 5.1 и 5.2 Устава, Предприятие вправе осуществлять деятельность по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг (п. 5.3 Устава).
МУП «Коммунальщик» Папфеньевского МР в силу п.1.5 и 5.1 Устава по определению пункта 5 статьи. 4 Закон о защите конкуренции является хозяйствующим субъектом.
В соответствии с частью 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
В соответствии с пунктом 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции хозяйствующий субъект – индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую доход.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».
В соответствии с частью 3 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 17 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон о местном самоуправлении), пунктом 17 части 1 статьи 7 Устава муниципального образования Парфеньевский муниципальный район, утвержденного решением Совета депутатов Парфеньевского муниципального района от 09.12.2005 г. № 157 (в редакции решений Собрания депутатов Парфеньевского муниципального района № 73 от 23.11.2006 г., № 125 от 18.07.2007 г., № 188 от 16.04.2008 г., № 266, от 18.03.2009 г., № 325 от 26.11.2009 г., № 351 от 16.04.2010 г., № 294 от 16.02.2011 г.) (далее – Устав МО) содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг относится к вопросам местного значения муниципального района.
В соответствии со статьей 7 Закона о местном самоуправлении по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации.
В соответствии с пунктами 6 части 1 статьи 21 Устава МО в компетенции Собрания депутатов муниципального района находится определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.
В соответствии с частями 1, .4 статьи 30, частью 1 статьи 35, частями 1,.3 статьи 36 Устава МО глава муниципального района является высшим должностным лицом муниципального района и наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, является главой администрации муниципального района, осуществляет общее руководство деятельностью администрации муниципального района, ее функциональных подразделений по решению всех вопросов, отнесенных к компетенции администрации, несет ответственность за деятельность функциональных подразделений администрации муниципального района.
В соответствии со статьей 31 Устава МО глава муниципального района подписывает и обнародует в порядке, предусмотренном настоящим Уставом, нормативные акты, принятые Собранием депутатов муниципального района, издает в пределах своих полномочий правовые акты.
В силу статьи 2 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее - Закон о погребении) настоящий Федеральный закон регулирует отношения, связанные с погребением умерших и устанавливает основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности.
В соответствии с частью 4 статьи 16 Закона о погребении предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также в соответствии с проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частями 1, 4 статьи 18 Закона о погребении общественные кладбища находятся в ведении органа местного самоуправления. Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.
В соответствии с частью 2 статьи 25 Закона о погребении организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
В соответствии со статьей 29 Закона о погребении порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.
В соответствии с частью 1 Указа Президента Российской Федерации от 29.06.1996 г. № 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших», частью 2 статьи 9 Закона о погребении специализированные службы по вопросам похоронного дела оказывают на безвозмездной основе услуги по погребению, гарантированные статьей 9 Закона о погребении.
Статья 49 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.
В силу части 3 статьи 9 Закона о погребении стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела.
В силу части 1 статьи 10 Закона о погребении в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 настоящего Федерального закона.
Таким образом, Законом о погребении лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению. Следовательно, в силу действующего законодательства хозяйствующие субъекты, не обладающие статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, не лишены права оказывать услуги по погребению
В соответствии с постановлением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 г. № 12027/07 зз системного анализа норм Закона о погребении, следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон о погребении не исключает возможности осуществления данного вида деятельности другими хозяйствующими субъектами, не имеющими статус специализированной службы, вывод об отсутствии у общества, не обладающего статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела, права оказывать услуги по погребению, противоречит нормам действующего законодательства. Передача в ведение предприятия муниципальных кладбищ и земельных территорий с документами противоречит нормам Закона о погребении и Закона о конкуренции. Передача в ведение предприятия общественных кладбищ и наделение его функциями органа местного самоуправления в части выделения земельных участков под захоронение, осуществления контроля за соблюдением порядка захоронений на кладбищах, установления режима работы кладбищ создает преимущественные условия для деятельности предприятия, как хозяйствующего субъекта, по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке.
Закон о погребении не содержит норм предусматривающих возможность наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами органа местного самоуправления по организации похоронного дела, а также передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы.
Таким образом, Комиссия приходит к выводу, что хозяйствующий субъект - МУП «Коммунальщик» Парфеньевского муниципального района, осуществляющий в силу решения Совета депутатов Парфеньевского района от 04.10.2005 г. № 149, пункта 5.3 Устава на законом основании деятельность на рынке ритуальных услуг, вследствие принятия актов Советом депутатов Парфеньевского района и администрацией Парфеньевского муниципального района, наделен функциями и правами органа местного самоуправления: по организации похоронного дела, содержанию кладбища, отведению земельных участков под захоронения, контролю за соблюдением порядка захоронений, регистрации захоронений умерших в регистрационной книге, что не предусмотрено законодательством об организации местного самоуправления, законодательством о погребении и похоронном деле, и запрещено частью 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.3006 № 135 «О защите конкуренции» (частью 3 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»).
Комиссией отклонены доводы Собрания депутатов Парфеньевского муниципального района и администрации Парфеньевского муниципального района о том, что требования части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.3006 № 135 «О защите конкуренции» не учтены, в связи с тем, что акты по наделению МУП «Коммунальщик» Парфеньевского муниципального района функциями и правами в сфере организации похоронного дела были приняты до вступления в силу Закона о защите конкуренции, поскольку на момент принятия актов Собранием депутатов Парфеньевского муниципального района и администрацией Парфеньевского муниципального района запрет на наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления был установлен частью 3 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».
Собранием депутатов Парфеньевсого муниципального района, администрацией Парфеньевского муниципального района актов и действий по приведению актов регулирующих сферу организации похоронного дела в муниципальном районе, принятых Советом депутатов Парфеньевского района, администрацией Парфеньевского района, в соответствие с требованиями законодательства о погребении и антимонопольного законодательства не принимались, Комиссии не представлены.
Комиссия приняты во внимание заявления Собрания депутатов Парфеньевского муниципального района (исх. № 22 от 28.06.2011 г.), администрации Парфеньевского муниципального района (исх. № 1390 от 28.06.2011 г.) о признании ими факта нарушения антимонопольного законодательства при принятии правовых актов по организации похоронного дела на территории Парфеньевского муниципального района и готовности устранить нарушения антимонопольного законодательства в срок до 15.09.2011 г.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 – 4 статьи 41, статьей 48 , частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»,
Решила:
1.Признать факт нарушения Собранием депутатов Парфеньвского муниципального района части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в наделении хозяйствующего субъекта - МУП «Коммунальщик» Парфеньевского муниципального района - функциями и правами органа местного самоуправления по организации похоронного дела, содержанию кладбища, отведению земельных участков под захоронения, контролю за соблюдением порядка захоронений, регистрации захоронений умерших в регистрационной книге в соответствии с решением от 26.03.2005 г. № 140 «О порядке устройства, содержания и эксплуатации общественного кладбища в с. Парфеньево».
2.Выдать Собранию депутатов Парфеньевского муниципального района предписание о прекращении в срок до 15 сентября 2011 года нарушения антимонопольного законодательства путем отмены или внесения изменений в «Порядок устройства, содержания и эксплуатации общественного кладбища в селе Парфеньево», утвержденный решением Совета депутатов Парфеньевского района от 26.03.2005 г. № 140 «О порядке устройства, содержания и эксплуатации общественного кладбища в селе Парфеньево» в целях приведения «Порядка устройства, содержания и эксплуатации общественного кладбища в селе Парфеньево» в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства.
3.. Информацию о выполнении предписания с копиями надлежащим образом заверенных актов и иных документов, подтверждающих факт исполнения предписания, представить в срок до 20 сентября 2011 г.
4.Признать факт нарушения администрацией Парфеньевского муниципального района части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в наделении хозяйствующего субъекта - МУП «Коммунальщик» Парфеньевского муниципального района - функциями и правами органа местного самоуправления по организации похоронного дела, содержанию кладбища, отведению земельных участков под захоронения, контролю за соблюдением порядка захоронений, регистрации захоронений умерших в регистрационной книге в соответствии с Уставом МУП «Коммунальщик» Парфеньевского муниципального района, утвержденным постановлением главы администрации Парфеньевского муниципального района (в редакции Постановления главы администрации № 69 от 07.07.2008 г.).
5.Выдать администрации Парфеньевского муниципального района предписание о прекращении в срок до 15 сентября 2011 года нарушения антимонопольного законодательства путем внесения соответствующих изменений в Устав МУП «Коммунальщик» Парфеньевского муниципального района, утвержденный постановлением главы администрации Парфеньевского муниципального района (в редакции Постановления главы администрации № 69 от 07.07.2008 г.) в целях приведения его в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства.
6.Информацию о выполнении предписания с копиями надлежащим образом заверенных актов и иных документов, подтверждающих факт исполнения предписания, представить в срок до 20 сентября 2011 г.
7.Направить в прокуратуру Костромской области материалы (решение Совета депутатов Парфеньевского района от 28.08.2005 г. № 140 «О порядке устройства, содержания и эксплуатации общественного кладбища в с. Парфеньево», постановление главы администрации Парфеньевского муниципального района от 30.06.2007 г. № 71-а «О тарифах услуг по погребению» для проверки законности установления платы за отвод земельного участка под захоронение и принятия по данным фактам мер прокурорского реагирования.
Председатель Комиссии
Члены Комиссии:
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.
Приложения
2011-07-01 Приложение к Решению от 01 июля 2011 года № Б/Н Предписание
2011-07-01 Приложение к Решению от 01 июля 2011 года № Б/Н Предписание